公共治理 Ｐｕｂｌｉｃ Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ 新时期公共文化服务体系建设困境与出路 口张博周巧洪 【摘要】当前，构建公共文化服务体系面临着政治架构难以提供公共文化服务体系构建的制度环境；财 政投入难以满足公共文化服务体系构建的开支需求等困境。构建公共文化服务体系的出路，在于从解决这些困境 着手，即推进政治改革，创造开放、规范的政治环境；建立多元融资模式，共创坚实、可靠的经济条件；搭建公 共教育平台，培育浓厚、有序的文化氛围。 【关键词】文化事业公共文化服务体系 资金投入 【中图分类号】Ｄ５２ｌ 【文献标识码】Ａ ２０１５年１月，、印发了《关于 现代社会成员的精神生活普遍得到丫较人幅度的提高。这一方 加快构建现代公共文化服务体系的意见》，意见指出：“在新的 面取决于现代社会的民众具有更多的能力与技巧，能够去探索 形势下，构建现代公共文化服务体系，是保障和改善民生的重 和丰富自己的精神生活；但是，更取决于现代社会公共文化服 要举措，是全面深化文化改革、促进文化事业繁荣发展的 务体系为社会民众创造了良好的条件。当然，由于人们的欲望 必然要求，是弘扬社会主义核心价值观、建设社会主义文化强 是无止境的，人们对物质生活与精神生活的需求也是没有限度 国的重大任务。”当前，将公共文化服务体系建设置于更加突 的。随着人们欲望的不断丰富，人们对物质生活与精神生活尤 出的位置，将其建成“符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持 其是对精神生活会提出更多更高的要求，而要实现这些要求， 续” 的基本公共服务体系的重要组成部分，从而使文化发展 除了人们自己要进一步提高自己的技能之外，只能依靠社会公 成果惠及全体人民，需要社会各方面大力研究和探讨。 共文化服务体系的构建与不断完善。向且，随着中国改革开放 不断深入，中国民众虽然获得了比较丰富的精神生活，但是， 公共文化服务体系建设的深层必然性 与发达资本主义国家相比，还存在一定的差距。因此，我们只 有继续构建和完善公共文化服务体系，才能进一步丰富和提 有利于丰富民众的精神生活。人类的生活内容主要由物质 高中国民众的精神生活，并逐渐缩小与发达资本主义国家的差 生活和精神生活构成。在资源相对匮乏的社会，人们为了生存 距，最后赶上发达资本主义国家。 和发展下去，首先必须满足物质上的欲望。但是，当资源比较 有利于繁荣民族的文化事业。*在全国宣传思想工作 丰富或者人们满足了物质欲望之后，精神生活则上升为人们的 会议上指出，要“讲清楚中华优秀传统文化是中华民族的突出 第一需要。一般而言，人们的精神生活存在方式主要有两种， 优势，是我们最深厚的文化软实力。”我们知道，一个民族文化 或者是私域的，即个体单独地通过阅读、倾听、观看等形式完 事业的发展繁荣，需要两个方面的合力：一方面要靠民众的自 成；或者是公域的，即个体融入到社会当中，与社会其他成员 觉推动，另一方面也要靠国家的丰流引导。民众的自觉推动与 一起完成——公共文化生活。随着社会的不断发展进步，公共 国家的主流引导是密切不可分、相辅相成的。忽视或是放弃任 文化生活逐渐成为人们精神生活的主体部分。人们若希望丰富 何其中一个方面，部不能最好地发展繁荣民族文化事业。中国 自己的精神生活，仪仅依靠自己的阅读、倾听、观看等方式远 是一个有着五千年光辉灿烂民族文化的古老国家。但是近代 远不够，而必须要参与到公共文化生活中来，与社会其他的成 以来，中国遭受西方资本主义国家的大举入侵，民族文化被严 员共同实践，共同交流、共同分享，共同提高，这是现代社会 重破坏，民族文化事业的发展一度陷入低谷。中国党成立 文化发展的总趋势。公共文化服务体系构建，正是在这些背景 后，通过多种方式积极推动民族文化事业的发展，并取得了丰 下产生的。构建公共文化服务体系，能够为社会成员搭建更广 富的成果。但是，由于战争的原因，公共文化服务体系也建立 泛、更舒适的文化生活平台和载体，能够为社会成员提供更适 不起来。新中国成立之后相当长的一段时期内，党和虽然 合、更方便的文化生活参与机会与参与形式，从而最大限度地 投资巨大的人力、物力、财力发展民族文化事业，但由于受“左 满足和丰富社会成员的精神文化生活。相对于传统社会而言， 倾”思想的干扰，仍然忽视了构建公共文化服务体系。直到改 ２８【人民论坛ＰＥＯＰＬＥ－ｓ ＴＲＩＢＵＮＥ 革开放尤其是十六大之后，在中国经济总量跃居世界第二的背 事业，通过文化产业与文化事业的载体，从而推动中国文化软 景下，党和才将构建公共文化服务体系提上国家的议事日 实力的增强，进而促进中国经济一如既往地快速发展。所以， 程。这充分说明了党和对构建公共文化服务体系、发展繁 构建公共文化服务体系，有利于提高国家的竞争实力。 荣民族文化的高度重视，也说明了构建公共文化服务体系、发 展繁荣民族文化事业的条件已经具备与成熟。发展繁荣民族 文化事业是一项庞大的系统工程，需要集中各方面的力量共同 当前公共文化服务体系构建面临的困境 公共文化体系构建的机制不完善。当今中国，在国 努力，共同推进。党和提出构建公共文化服务体系，就是 充分发挥国家在主流引导方面的作用，用国家的引导力、凝聚 家社会政治生活中长期扮演着主要角色，发挥着主导作用。这 力与感召力汇聚社会各方面的力量，一起推动民族文化事业的 发展繁荣。发展繁荣民族文化事业是中华民族的重大使命，是 全体中华儿女义不容辞的责任，每个中国人，包括海外华人、 华侨，都需要为这个事业作出积极贡献。全体中华儿女可以利 用构建公共文化服务体系的契机，既享受文化服务，又推进文 化建设，从而实现双赢和多赢。总而言之，公共文化服务体系 的构建，一方面有利于丰富社会民众的精神生活，另一方面也 有利于推动民族文化事业的发展繁荣。 有利于提高国家的竞争实力。传统中国之所以能够屹立于东 方，成为世界向往的神秘之地，其主要原因就在于中国不仅拥 有世界上强大的经济实力与科技实力，还在于中国拥有世界上 强大的文化实力。经济实力、科技实力和文化实力，一并构成了 传统中国的竞争力，但文化实力是传统中国的核心竞争力。因 为“文化是一个民族的精神和灵魂，是一个民族真正有力量的 决定性因素。” 认清这一点，我们就不难发现，明清以降，中 国落后的原因可以说是技术不如人，也可以说是制度不如人， 但最主要的是文化不如人。换言之中国文化衰败，造成了近代 中国的经济、科技与制度跟着衰败。发展经济是硬道理，但发 展文化也不是软道理。当前诸多现象表明，世界各国竞争力， 靠经济实力，也靠军事实力，但更靠文化实力。文化实力越来 越成为衡量一个国家是否强大的标志。 改革开放之后，中国在“以经济建设为中心”的指导下， 集中力量发展经济，将中国从一个一穷二白的落后国家转变为 一个名列世界经济总量第二的经济大国。虽然中国的经济上去 了，但是，中国的文化并没有跟着上去。甚至，文化不仅没有上 去，反而还下降了。国内社会产生的诸多不良现象，都明证了这 一事实。由于文化发展处于较低水平，因此，西方国家经常用 “暴发户”来形容中国，即用文化来激将和打压中国。总体来 看，中国在国际文化领域，基本上没有什么话语权，文化话语权 完全被西方资本主义国家掌握和控制。 文化的实力不仅表现 在文化产业和文化事业上，而且还表现在它能够为经济发展创 造良好的氛围和提供强劲的动力。也就是说，中国文化发展滞 后，会消解中国经济持续发展的动力。 中国经济要持续健康发展，除了靠科技动力之外，更要靠 文化动力。构建公共文化服务体系，大力发展文化产业和文化 样固然有利于集中力量办大事，体现的优越性。 但是，其中的弊端也是十分明显的，其主要表现就是，市场与 民间社会缺乏自主性与能动性，以至于本该由市场完成或者由 民间社会完成的工作，却难于或不敢放权，造成一些事关 国计民生的事情往往被拖延和耽搁，最后甚至不了了之，使国 家与民众的利益一同受损。公共文化服务体系构建就是这方面 的一个典型事例。众所周知，公共文化供给是一种比较特殊的 服务，它不是仅仅满足公民的基本精神生活需求，而是关系到 国家的指导思想和意识形态。凡是关系到国家的指导思想与意 识形态的事情，它就更为复杂。对于这么一件复杂的事情，政 府在定位上面就陷入了两难的境地，即始终在提供与市 场供给之间徘徊。 事实上，尽管公共文化服务关系到国家的指导思想和意 识形态，但其本质依然是公共物品。既然是公共物品，显 然是难以完全提供的。这就必须要市场和民间社会介入和协 助，并发挥比较重要的作用。可是，当前的这种机制却难 于有效解决这一问题。在不能胜任公共文化服务供给一 事时，主观上非常希望市场和民间社会参与进来，共同为民众 提供较好的公共文化服务。 但是，一旦市场与民间社会真正参与进来之后，又会 担心因其作用与职能被缩小而造成权威被削减，于是又在构 建公共文化服务体系的过程中对市场和民间社会进行排挤和 打压（国进民退），这样一来，其不仅给公共文化服务体系构 建造成了破坏，而且也极大地打击了市场和民间社会在构建公 共文化服务体系上的积极性和主动性。总之，现有的机 制，导致难于正确定位，分不清哪些工作应该由做， 哪些工作应该由市场或是民间社会做，要么越位——做 了不该做的事情，要么缺位——该做的事情却没有做。其间， 市场和民问社会却被严重边缘化——始终进入不了权力中心 和参与不了核 Ｇ决策，最终造成的后果便是公共文化服务体 系构建不起来。 公共文化体系构建中投入需求难以满足。公共文化服务体系 构建是一项十分庞大的系统工程，它需要投入巨大的财力和物 力。改革开放以来，中国经济持续快速增长，经济总量跃居世 界第二，这为国家兴办各种产业、事业提供了强大经济支撑和 ……～…… １。Ｑ 公共治理 Ｐｕｂｌｉｃ Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ 物质基础。近几年，随着发展繁荣文化产业、事业上升到国家 共文化服务体系是一种公共物品，自己投入与否与享受与否不 宏观战略发展层面，和各级地方开始越来越重 存在相关性，因而出丁私利的考虑，往往“搭便车”不愿意为 视公共文化服务体系的构建，并投入了大量资金进行各种文化 公共文化服务体系构建做出自己的积极贡献。再次，社会民众 定的文化教育，并拥有一定的知识技能，但普遍 产业建设和文化事业发展。但是，总体来看，各级存公共 虽然接受了‘文化服务体系构建上的投入还远远不够。 缺乏创造性与应用性，不知道将自己所学的知识与技能转化为 在层面，虽然积极进行＿火规模的公共 公共文化服务体系构建中所需要的内容，因而很难在公共文化 文化服务体系建设，但是，与投入到基础设施建设、 服务体系构建的过程中发挥出重要的作用。最后，社会大众的 国防事业、科学技术发展等方面的资金相比，公共文化服 文化水平与公其文化发展趋势不适应，导致社会大众对现有的 务体系建设上的投入资金是寸 分匮乏的。 这一方面，是因为 公 文化服务体系建设是一‘个长期性、渐进性的工作，它对于 国计民生来说，远不如基础设施建设、国防事业、科学技 术发展等紧迫，因此，给予的资金投入会分阶段逐步 进行；另一方面，是因为受各种利益集团的影响，国家的财政 支出进入“路径依赖”，财政支出很难向新的项目，如公共文化 服务体系建设倾斜，从而导致公 文化服务体系构建资金投资 严重不足。 在地方层面，虽然地方在文件上和会议上积极 响应的号召，但是，在实际工作中，地方往往根据是 否有利于ＧＤＰＪ：￣长来落实。在公共文化服务体系建设的资金 投入方面，地方与相比，无论是绝对数据还是相 对数据，都是严重偏低的。其原 固然有“山高皇帝远， 敢管”的思想作祟，但主要还是受目前狭隘偏颇的政绩观的深 刻影响。我们知道，与其他公共基础设施建设相比，公共文化 服务体系建设的投入需求更人，时间更久，且投入之后短期内 难于见到成效。因此，一些地方由于见不到公共文化服务 体系建设立刻呈现的效果，进而不能给自己的政绩加分，也就 不能给自己的升迁铺路搭桥，于是就往往选择一些投资小，见 效快的项目，而舍弃一些投资大，见效慢的项目——这种现象 在各级地方，都是普遍存在而屡见不鲜的。 大众思想文化难以适应公共文化服务体系构建的发展趋势。 公共文化服务体系构建一方面为社会大众创造了更加丰富多 彩的精神文化生活，从而能够促进社会大众在享受文化生活的 过程中提高自己的精神品质与文化品位；另一方面，也需要大 众具有较高的精神品质与文化品位，以适应和促进公共文化 服务体系的构建。也就是说，大众文化水平与公共文化服务体 系构建是相辅相成的。改革开放以来，中国大力发展文化 教育事业，促进了大众文化水平的提高。然而，从中国民众整 体文化水平来看，其还不能适应公共文化服务体系构建的发展 趋势。首先，社会民众对公共文化服务体系构建缺乏应有的认 识水平，错误地认为公共文化服务体系构建是国家与的事 情，与自己的生活与工作没有关系或者说直接关系不大，于是 回避或是拒绝参加公共文化服务体系的构建。其次，社会民众 虽然认识到公共文化服务体系构建的重要性，但是由于看到公 ３０ １人民论坛 Ｅ。 ．ｓ ＴＲ。ＢｕＮＥ 公共文化服务体系中的具体文化内容与内涵的理解都还存在 一定的困难，更不谈 享受公共文化服务体系完全构建起来之 后为其提供的具有较高品位与较高品质的文化成果了。进一步 讲，公共文化服务体系的构建是一项公共文化工程。作为公共 工程，自然离不开社会大众的广泛参与；作为文化＿丁程，自然 离不开参与的社会大众必须具有较高的思想文化水平。如果缺 乏一批具有较高思想文化水平的社会大众参与其中，公共文化 服务体系构建即使构建起来了，那也足仃缺憾的，更是难以持 续的。总而言之，目前社会大众的思想文化还适应不了公共文 化服务体系构建的发展趋势。 加快公共文化服务体系构建的出路选择 完善公共文化服务体系构建的主体层面。机制建设足 当前公共文化服务体系构建中的一个老大难问题。推进公共 文化服务体系建设，优化机制，最主裴的是把的权力 关进制度的笼子里，不能让的权力肆无忌惮，扰乱市场和 社会秩序。的权力过大，没有制约，是导致诸多乱象的根 源。只有的权力，对的权力进行有效制约，才能 规范的行为，让在法定的范围内做自己应该做的事 情。具体而言，在公共文化服务体系构建上，需要做的事 情就是做出宏观上的规划与指导，定出方向，其他的操作层面 的具体事宜交给市场与社会。要相信市场和社会的能力， 要充分发挥市场在资源配置过程中的基础性作用，要充分发挥 社会在运用资源过程中的主导性作用。 当然，仅仅这样 还不够——因为毕竟市场和社会存在失灵的可能性，即在 配置资源的过程中存在盲目性和滞后性，社会在运用资源的过 程中存在垄断性和失衡性。当市场和失灵时，就要主 动站出来发挥宏观和有形干预的作用，而不是袖手旁观， 在一旁看热闹。如果坐视不管，同样是失职，同样要接受 政治问责与法律制裁。优化机制，还要形成一套规范的官 员选举与任免制度。要逐步实行真实的选举制度，让民众投票 选举，这样才能做到的任免与任期内真实的业绩 挂钩，而不是与表面的政绩以及与上级领导的亲疏远近相 联系。只有的选举与任免规范了，在构建公共文化服 务体系的过程中，才可能＇Ｆ大力气，动真功夫，才可能从长远 要努力创造条件，搭建公共教育平台，为那些由于各种原因没 考虑，肯投入资金，否则就是打造面子工程，形象工程，不管民 有完成学校教育的人提供受教育的机会，也为那些接受了良好 众的需求，敷衍了事。 学校教育的人提供接受继续再教育的机会，这样才能提高社 建立多元融资模式，共创坚实、可靠的经济条件。在 会民众普遍的思想文化水平，从而为构建公共文化服务体系创 公共文化服务体系构建上，要转变“一切向钱看”的观念，树 造条件。我们再看社会教育与家庭教育方面。还要利用搭 立“一切向前看”的意识，积极“建立财政投入稳定增长机 建好的公共教育平台，引导社会民众积极参加文化公益活动， 制” 。当然，由于公共文化服务体系是一个增量工程，而且中 提高公众在文化方面所获得乐趣与价值，进而提高民众对构建 国的人口基数庞大，相应地所需要的文化项目、文化产品的数 公共文化服务体系重要性的认识，提高公众参与构建公共文化 量也十分巨大，因此，即使加大资金投资力度，仍然还是 满足不了公共文化服务体系构建所需要的资金规模。在这样的 情况下，为了更好地构建公共文化服务体系，就要充分吸 引社会力量参与，建立多元融资模式，多方筹集资金④。 当前，非组织或社区作为社会中比较特殊的两个公 共性组织，在构建公共文化服务体系面前更是义不容辞。对于 非组织而言，参与构建公共文化本身是它的一项重要工 作。非组织联结着与市场，是社会的中问力量。只要 允许和支持非组织参与构建公共文化服务体系，非 组织就会积极调动自己所掌握的物力和财力，投资其中。 非组织参与构建公共文化服务体系，不仅可以扩大自己的 影响，而且可以密切与、与公众的关系，为他们之间创造 更多的合作机会，促进双赢与多赢。 对于社区而言，构建公共文化服务体系由于是为社区居民 创造更加优越的精神文化生活条件，因而也是社区职责范围之 内的工作，更是其乐意开展的工作。社区是公众集中的地方，社 区可以充分发挥其他组织难以具备的这个优势，调动社区内的 广大居民，献计献策，“动手动脚”，捐款捐物，共同构建社区 公共文化服务体系，共同打造社区精神文化生活新天地。 搭建公共教育平台，培育浓厚、有序的文化氛围。教育是一 个社会化过程，与人的一辈子都密不可分，它不仅要依靠学 校，还需要依靠家庭与社会。我们首先看学校方面的教育。一 般而言，在学校，受教育者可以接受一般化的理论知识与基本 技能，这能够为受教育者离开学校走进社会打下坚实的文化基 础，并能够为受教育者在今后的人生当中继续接受再教育提供 一定的条件。但是，在中国，由于受教育的程度与个人的成功 概率有时候并不成正比，以至于造成很多人对于学校教育持怀 疑甚至否决态度，辍学现象在中国尤其是一些偏远山区和经济 欠发达地区还十分普遍。此外，由于学校教育往往被当成人生 教育唯一的阶段和方式，学校教育之后的继续再教育长期得不 到大家的重视，学校教育阶段之后的公共教育基本上处于“真 空状态”，因而，公共教育平台也就比较匮乏。也就是说，大多 数受教育者离开学校之后，难以有继续接受再教育的机会，这 就造成了社会大众的思想文化水平适应不了社会发展的需要， 适应不了公共文化服务体系构建的需要。所以，在这方面 服务体系的积极性。 除之外，广大民众也要主动利用搭建好的公共 教育平台，积极融入社会公共文化生活，加强与社会其他成员 的交流与联系，提高自己的见识与认知能力。并且，在家庭中， 家长也要善于利用各种机会和场合，培育小孩子的文化细胞和 文化品位，使小孩子从小就具备参加公共文化生活的素质与技 能。当然，浓厚、有序的文化氛围不是一蹴而就的，也不是单一 力量能够促成的，尤其是在当前缺乏浓厚文化氛围的时代环境 中，更需要、社会、家庭等共同努力，长期努力。厘塑垦翻 （作者分别为黑龙江大学副教授，四川大学马克思主义学 院博士研究生；本文系教育部人文社科青年基金项目“当 代中国文化民生保障机制研究”的阶段性研究成果，项目编 号：＂１３ＹＪＣ８１００２２） 【注释】 ①“中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年 规划纲要”，新华社，２０１１年３月１６日。 ②：“２０１０年工作报告”，《人民日报》，２０１０ 年３，ｑ６日。 ③罗云川，张彦博，阮平南：“‘十二五’时期我国公共文化 服务体系建设研究”，《学术论坛》，２０１１年第１２期，第９页。 ④涂斌：“公共文化服务体系财政投入：规模、结构域效 率——一个理论研究综述”，《当代经济》，２０１１年１２．ｑ，（下）， 第８６页。 ⑤周宜开：“动员社会力量参与公共文化服务体系建设”， 《前进论坛》，２０１１年第１（）期，第２８页。 ⑥叶成伟，孙勤明：“浙江省公共文化服务体系建设的经 验、问题、对策”，《理论与研究》，２０１２年第１１期，第６７页。 ⑦夏国锋，吴理财：“公共文化服务体系研究综述”，《理 论与改革》，２０１１年第１期，第１５９页。 责编，张蕾 ， ． ，ｎ。，由黛笛 。，苴日 ｌ３ １
