暮鬻鼋雪ｉ羁 醢 瞬蠢 势 ●王 名 党的十提出要加强社会建设的重要部署。 区的各类社 显著；二是社会组织内部结 全面推进社会建设，必须改革现行社会，特别是 构呈优化趋 等资助型组织、支持型组织 改革束缚社会组织发展的现行社会组织管理制度，让 发展迅速， 业单位等服务型组织空前活 社会组织真正成为社会建设的主体。改革社会组织管 跃；三是各 之间的横向联系趋于紧密， 理制度是社会改革的第一步，也是最具战略意义 社会组织网 的一步，通过改革旧的管理制度并尽快形成现代社会 使得整个第三部门更具有整体性，相互依赖、相互 组织，能够为社会组织的发展及其作用的发挥释 制约的趋势加强。 放巨大的空间，进而推进社会服务和社会治 第二，社会组织管理的改革趋势已不可逆 理的改革，最终实现让人民群众依法通过社会组 转，统一直接登记的新正在加紧构建。尽管到 织实行自我管理、自我服务和参与社会事务管理，从 目前为止，以三大条例 的修订为标志的新法规尚未 而推动整个社会的和谐发展。 出台，但从到地方，改革的思路已经成熟，普遍 的社会共识也已达成。广东省和温州市先后突破双重 一、我国社会组织的发展现状及主要特点 管理，分别于２０１２年７月和１ １月在所属行政区域 社会组织作为社会管理创新和社会建设中越来 内建立起统一直接登记的新，近期又有十多个地 越重要的主体力量，近年来不仅在数量上呈现显著增 方宣布放弃原有管理，通过先行先试的方式探索 长的趋势，而且在结构优化、改革、购买服务、 建立新的管理。以统一直接登记和培育发展、统 社会创新等方面也表现出诸多特点。 一监管为主要特征的新正在全国范围内加紧构 第一，社会组织在数量增长的同时出现明显的 建。 结构优化倾向。目前我国社会组织主要包括六类： 第三，社会组织的资源状况发生显著变化，资 一是在各级民政部门登记注册的基金会，二是在各 源来源增大增多，资源结构趋向合理，资源短缺局 级民政部门登记注册的社会团体，三是在各级民政 面有所缓解。自“汶川地震”以来，国内公益慈善资 部门登记注册的民办非企业单位，四是在城市社区 源总量急剧增大，除原有的公募捐赠外，个人赞助、 开展活动并在事处备案的社区社会组织，五 基金会资助、网络募款等各种形式的社会资助大量涌 是在各级工商管理部门登记的非营利组织，六是其 现，各级用于购买服务的公共投入规模迅速增 他未经登记而实际开展活动的社会组织。前三类在 加，形式不断创新，范围不断扩大，国内公益资源渐 民政部门登记注册的社会组织总数已逾５０万家，其 成主流，长期制约我国社会组织发展的资源短缺局面 他类的社会组织尚无统计数据，但综合各方面的信 在一定程度上得到了缓解。 息，近年来这些社会组织的发展呈现出三大倾向： 第四，加大对社会组织培育发展的支持力 一是总的数量增长明显，特别是活跃于城乡基层社 度，购买服务领域、形式不断多样化。财政自 ６９ … … 、县 构 与葶零…………～…一 ， 长。因此，政社分开、权责明确、依法自治，是从改 革、转型和重建三个方面强调的建构现代社会组织体 制的重要前提。只有加快推进政社分开、权责明确、 依法自治，才能真正形成现代社会组织。 政社分开的实质是改革，指的是随着改革 的推进和落实，逐步理清职能的边界，推动社会 组织在基本职能、组织机构、决策体系与运作管理等 方面自主，进而在改革中构建与社会组织合 作共治的社会协同局面。“政社分开”是深化改 革并推动社会改革的核心，也是全面推进社会管 理创新和社会建设的重要前提。只有实现政社分开， 在社会领域的职能才能界定清楚，才能从无限政 府转为有限，统揽社会、包打天下的传统体 制才能得到改革；而只有界定的职能并改革旧的 ２０１２年起，连续两年开展面向社会组织的购买服务公 开招标活动。在上海、北京、广州、深圳等地，向社 会组织购买服务已成为许多公共服务的主要提供方 式，出资兴建的公益孵化基地、培育中心、枢纽 型组织等创新形式层出不穷，税收减免等优惠逐 步落实，城乡社区社会组织备案制等试点工作也全面 展开。 第五，社会组织特别是公益项目的公信力频发 危机，社会组织公开透明的压力增大。一些社会组 织开始积极探索改革创新。 第六，社会企业、微公益等社会创新形式迅速 发展，市场机制、文化创意、信息技术等已成为推 进社会创新的有力手段。 以上分析表明，经过改革开放以来３０多年的发 展，我国社会组织已开始进入一个相对成熟和稳步发 展的新阶段。社会组织服务民生、表达、维护民 权、倡导民主等功能开始逐渐具备，社会组织与 合作的格局初步形成，社会组织在改革中创新、在创 新中发展的组织和制度优势逐步彰显出来，一个以各 类社会组织为主体的社会建设新局面正在形成。 社会，大社会的格局才有可能出现，各种形式的 社会组织才会有发展和发挥作用的空间。需要强调的 是，“政社分开”不是削弱的公共管理职责，不 是退出社会，而是要思想，创新，理清 职能边界，把该管的事情管得更好，把 该提供的公共服务做得更加充实有效，同时，把那些 不该管的事情坚决地剥离出来，通过培育发展、 二、我国社会组织改革发展的 三大基本前提 党的十报告明确提出，要在政社分开、权 孵化支持、购买服务等多种机制，大力培育发展多种 形式的社会组织，推动社会组织积极参与到公共服务 和社会管理等公共事务中来。要实现政社分开，有两 个关键环节需要引起重视：第一，在剥离一部分 公共事务的过程中，要将支持这些公共事务所需要的 公共权力和相应的资源同时转移给社会组织，要避免 责明确、依法自治的前提下加快形成现代社会组织体 制。如何理解这三大前提？我们认为：这三大前提， 强调的是在加快形成现代社会组织的过程中，有 三个相辅相成、相互制约的关键步骤：第一，实现政 社分开，即努力推进改革，理清职能的边界，在 改革中建构与社会组织合作共治的社会协同局 面；第二，做到权责明确，即努力实现转型，在推进 职能转变的过程中实现国家与社会关系、党政部 门与社会组织关系的转型，建构各相关职能部门 与社会组织之间以服务为轴心的新型关系，探索党政 部门与社会组织之间的合作互动机制；第三，贯彻依 只转移职能和责任，不转移公共权力和资源，使 得社会组织无力承担这些职能和相应责任，降低服务 质量，导致更多的社会矛盾和问题的出现。第二，要 积极培育社会组织的发展和能力建设，应在社会组织 得到一定发展、有能力承担相应的职能及责任的条件 下，逐步将一定的公共权力和资源转移给他们。 权责明确的实质是转型，强调的是在推进 职能转变的过程中，努力实现国家与社会关系、党政 部门与社会组织关系的转型，明确党和各相关部 法自治，即积极探索社会重建，在不断完善公民基本 权利保障的同时，推动社会自治系统的发育和成 门的权力与责任，明确社会组织的权利与职责，从而 ７０ 懿罨 雷譬献瓤 霜蕊藿曼噩 努力建构各相关职能部门与社会组织之问以服务 为轴心的新型关系，探索党政部门与社会组织之间的 合作互动机制。随着改革开放和市场经济的不断发 展，在国家体系和市场体系之间，涌现出一个新生且 日趋的社会组织体系，自身面临全面的职能 转变，国家与社会的关系格局发生着深刻的变化和转 型，在全能国家格局下承担社会服务职能的事业单位 “原子 瓦解的社会转型过程。在这个 过程中 组织是 必由之 其建立在依法自治基础上的再 ・，是中国社会走向公民社会的 ‘，依法自治的社会重建主要包 括：改 完善的 民自治 民自治，探索更加广泛和 培育发展更加普遍和多样的居 ：公民基本的结社权和社会参与 及作为党和联系人民群众之桥梁纽带的人民团体 权，保 ：本权益，探索城乡社区基于居 面临改革和转型，社会组织自身也面临改革和发展。 民自治 等。 就而言，其运作理念、权力边界、基本职能、责 任义务等都在发生重大转变，变得更为有限、更为规 『弋社会组织的 范、更为明确、更为有效；就事业单位和人民团体而 】容及其趋势 言，要更多地走向社会、走向民间、走向公益，推动 在 更多的事业单位和人民团体向现代社会组织转型；就 下，我国社会组织改革发展的总体趋势如何？党的 社会组织整体而言，要加快发展步伐，积极改革创 十报告明确提出要加快形成“现代社会组织体 新，努力承担更多的社会责任；就与社会组织的 制”，这就为我国社会组织改革发展提供了一个基本 关系而言，要建构登记管理机关及各相关职能部 的趋势性框架。 门与社会组织之间以服务为中心的新型关系，要探索 何为“现代社会组织”？我认为，首先，现 基于权益保障、权责分明的党政部门与社会组织之间 代社会组织是世界各国在实践中不断积累、不断 的合作互动关系。权责明确的核心是在政社分开的基 总结、不断完善所形成的社会组织，是在社会组 础上，进一步明确执政党和各相关职能部门的权 织发展和规制方面具有一般性的现代的、共性的、体 力与责任，以及各类社会组织的权利与职责，从而各 制的和制度的结晶；其次，现代社会组织也是中 自行使其权力，保障其权益，恪尽其职责。权责明确 国改革开放３０多年来通过总结正反两个方面的经验教 的根本在于法治。无论是执政党，还是各级及政 训，努力适应社会主义市场经济发展，不断探索改革 府的各相关职能部门、以及各类的社会组织，都应在 创新，在社会组织发展和规制方面逐渐形成的有中国 法治的框架下行事，在依法治国的原则下实践探索、 特色的各种和制度的经验总结。现代社会组织体 改革创新。“权”和“责”应以法律的形式界定清楚 制，至少包括五方面的内容： 并明确下来。党政部门在依法施政、依法行政的同 （一）现代社会组织的监管 时，应完善宪政基础上公民基本权利的保障和机 监管是现代社会组织的第一个方面， 制，积极培育社会组织的发展，推动社会自治体系的 指的是国家关于社会组织管理的行政机构设置、权限 发育和成长。 划分、权力运行机制等方面的体系和制度的总称，包 依法自治的实质是社会重建。社会重建是指伴 括社会组织的登记制度、备案制度、分类监管制度和 随改革开放、社会转型和市场经济的发展，整个社会 行为管理制度等。现代社会组织的监管实质上体 在法治基础上重新建构的过程。不断完善宪政基础上 现的是国家与社会关系的一个基本侧面，是利用公权 公民基本权利保障的和机制，从而推动社会自治 力处理国家与社会关系的一种国家制度，在本质上是 系统的发育和成长，是社会重建的核心内容。中国的 对社会组织发展的一种风险控制。近年来， 改革与市场经济发展，遭遇到一个被称为“碎片化”、 随着社会管理创新的实践，和地方各级正在 ７１ ■中国机构改革与管理 按照“十二五”规划所提出的统一登记、各 体系的资源，主要依靠慈善捐赠等社会资源。为了推 动社会组织的发展，许多国家都建立了各种不同形式 的社会组织支持。在美国，各级每年用于向 社会组织购买服务的开支高达千亿美元，占社会组织 运作资金的３０％～４０％，在德国和北欧一些国家，这一 比例甚至高达６０％～７０％。英国在慈善法的框架下建立 了以慈善委员会为核心的慈善组织支持体系，将支持 慈善组织列入各级职能范畴。在我国，改革 和社会转型的巨大压力使得社会组织的发展远远满足 不了需要，培育发展社会组织成为各级面临的紧 协调配合、分级负责、依法监管的要求，积 国社会组织管理的改革创新，努力形成 织发展为目标、以规范监管为手段、以风险 度的现代社会组织的监管。 以组织发展为目标，就是国家以培育， 的规模、充分发挥社会组织的积极作用、促 织发展为主要目标。改变以往对社会组织“ 不支持、不发展”的导向，构建培育扶 织的体系，督促社会组织提高自身能力 会力量支持社会组织的发展。 以规范监管为手段，就是国家以法律 迫任务，唯有构建现代社会组织支持才能激发社 会活力，开拓社会空间，充分发挥社会组织的能量。 现代社会组织支持还包括其他社会力量对 设，重视法律实效。改变以往以性、临时性和应 对型的措施为核心的社会组织监管方式，从立法、执 法、司法和法律意识培养四个层面促进社会组织监管 的法治化建设。 以风险控制为限度，就是国家对社会组织的各 社会组织的支持。除国家公权力外，其他社会力量也 会与社会组织之间形成各种关系，例如公民的志愿服 务、企业和大型基金会的捐助与资助、社会力量创办 的社会组织培育孵化平台等，这些社会力量对社会组 织的支持也要纳入法治化轨道中。 （三）现代国家与社会组织的合作 类监管仅以现实出现的政治与社会风险为管控的标 准。改变以往将社会组织敌对化，以、控制、排 斥为关键词的社会组织监管思路，切实落实以社会组 织的日常行为管理为基本内容、以现实的政治与社会 合作是现代社会组织的第三个方面， 是基于国家与社会之间合作的可能性建构并形成的另 外一种国家制度。现代国家与社会组织的合作强 风险为管理基本标准的规范性制度构建。 （二）现代社会组织的支持 调国家与社会之间的共存与合作。如果说现代社会组 织的支持是社会组织作为受惠者参与公共事务并 分享公共资源，强调的是公权力对社会的利益输出的 话，那么现代国家与社会组织的合作则主要是社 会组织反哺公权力和社会力量的一种国家制度，强调 的是行政公共性乃至政治公共性对社会公共性的包 容、共存、共生与共荣。 支持是现代社会组织的第二个方面， 指的是国家关于社会组织培育发展、扶植推动、优惠 补贴等各种支持性和制度的总和，包括社会组织 的培育发展制度、优先参与购买服务等扶植推动制 度、优惠税收制度等。现代社会组织支持实质上 体现的是国家与社会关系的另一个基本侧面，是行使 公权力并动用公共资源培育社会力量、加强社会建 设、推动社会组织健康发展的一种国家制度。 在现代社会，各种形式的社会组织承担着大量公 共服务、社会管理等公共事务，还有许多社会组织虽 现代国家与社会组织的合作包括与社 会组织在公共服务供求上的合作，与社会组 织在制定及执行上的合作，以及公共部门与 社会组织在相关政治话题上的协商互动、联合行动等 合作。具体来说：第一，与社会组织在公共 服务供求上的合作，主要是基于向社会组织 购买服务等各种外包项目，形成的与社会组织之 间围绕公共服务供给所建构的合作伙伴关系及相应的 然不直接承担公共事务，但作为互益性或共益性组织 参与社会治理，在公共领域里发挥着重要作用。社会 组织的非营利性使得其中的绝大多数得不到来自市场 ７２ 隧霸 蕊闽 磊噩噩瞬誉曩 制度形式。第二，与社会组织在制定及执行 上的合作，主要是在各级推进民主化、 专业化、规范化和合理化进程中，社会组织利用其广 的各种规章制度并通过转变职 府的改革创新，另一方面要求 治理的较高的公共管理与公共 上形成与社会组织的合作 泛的基础和深厚的专业基础，发挥倡导功 能，积极影响的制定和执行，并与各级之间 建构起制度化的各种恳谈会、座谈会、委员会等 咨询机制。第三，公共部门与社会组织在相关政治话 亏和社会监督的制度及规范。 原则运行管理并致力于一定社 题上的协商互动、联合行动等合作，在现阶段主 ．性的社会力量，也是较多吸纳 要是通过社会组织负责人加入各级政协、及党代 ：共益资源的社会共同体。尽管 会，积极建言献策、协商议政，也包括一些社会组织 ：此之间有很大不同，但一般而 通过申请联合国谘商地位，在国际治理体系中与 制、志愿者制度等形式形成广 进行协调配合并采取合作行动等。 制，并通过信息公开、财务透 （四）现代社会组织的治理 明等接受来自社会公众和媒体的广泛的社会监督。 治理是现代社会组织的第四个方面， 四是关于网络化治理的模式及规范。网络化治 它不是一种国家制度，而是基于自治和共治，在 理是在自治和协同基础上形成的更高程度的多元化共 引导及社会广泛参与下，建构并形成的一种社会公共 治体系，通常由多个具有自治能力的组织按一定宗旨 制度。 及程序构建起来，其主体包括社会组织、和企业 现代社会是一种高度自治的公民社会，又是充 等，它们以特定的契约关系结合起来，利用各自的资 满协商、对话、妥协的多元共治社会。一方面，社会 源优势相互协作，以实现共同追求的公共价值。社会 组织作为自治主体，是以公民为主体、于国家和 组织的网络化治理模式强调社会组织作为网络化治理 市场体系之外的自治共同体；另一方面，社会组织作 的参与方之一，在与、企业等其它相关组织的深 为具有公共性的社会力量，又是诸多社会事务的参与 度合作中创造社会组织特色的网络化组织（群），这 者与实现社会共治的治理主体之一，具有公共责任和 种组织（群）以项目为导向，以契约为连结基础，以 社会责任。基于自治和共治而形成的现代社会组织的 跨部门协商、共同参与和共同行动为基本行为模式， 治理就其内容来说，包括如下四个方面： 努力实现公共利益、协调互动和互利互惠。 一是关于社会组织的自治与的制度及规 （五）现代社会组织的运行 范。社会组织的自治来源于结社自由，是国家基于结 运行是现代社会组织的第五个方面， 社自由保障社会组织进行自我管理、自我教育、自我 是一种基于组织管理与运行绩效建构起来的，并得到 服务的，也是社会组织基于结社自由保持自治及 法治保障、支持和社会监督的组织运行制度。包 组织性的原则规范，这种性中既包括于 括内部治理结构、信息公开制度、专业化能力建设和 和政治力量，也包括于企业等市场力量。 市场化、企业化取向等。主要包括如下四个方面： 二是关于社会组织协同治理的及规范。协 一是科学合理的内部治理结构。现代社会组织 同治理强调的是社会组织以对话、协商、合作、倡导 的内部治理因其非营利性、公益性和社会性等特点， 等各种机制参与社会公共事务，在经济调节、市场监 要求决策机构的组成具有专业化、民主化、高社会资 管、社会管理和公共服务等职能的各个主要方面 本等特征，决策过程贯彻民主化、公开化等原则，监 发挥协同作用，在有效提高问责性的同时，通过 督具有公正化、外部化等特点，执行则具有职业化、 广泛的公众参与提高绩效。协同治理一方面要求 高效化等特征。 ７３ …～… 、 中国杰 路萼鼻 …～ ～………… 二是高度透明的信息公开制度。现代社会组织 织不仅越来越多地与、企业合作互动，而且在运 的运行要求将组织信息、财务信息、活动信息以 及与公益相关的其他信息，以不损害捐赠人、受益人 和合作机构等利益相关方的隐私和商业秘密为限，依 法、真实、准确、完整、及时、便捷地进行公开，符 合最大透明度的原则。 行上越来越多地从市场体系中借鉴其高效、规 范、可持续的各种机制，通过市场化、企业化的运作 模式改变社会参与、服务提供的方式，如在公益款项 的保值增值、筹资运作、项目管理等方面越来越多地 引入市场机制，社会组织的领导人越来越要求具有企 ＝三是不断提高专业化能力。现代社会组织运行 要求社会组织在领导人与工作人员、项目设置与 服务提供等方面都具有专业化特征。近年来，社会组 织专职领导人的职业化倾向逐渐显露，不具备职业化 能力的领导人越来越不能胜任社会组织的领导岗位， 而职业化能力强的社会组织领导人越来越成为整个社 会的稀缺资源。随着购买服务的迅速发展，大量 业家精神等。一种运用市场机制解决社会问题的特殊 社会组织——社会企业也应运而生。无论是公益与商 业的合作，还是社会企业的创新，都是现代社会组织 运作中不可或缺的一部分。 综上，随着政社分开、权责明确、依法自治的 稳步推进，一个包括监管、支持、合作体 制、治理与运行在内的现代社会组织将 公益慈善资源向社会组织集中，也随着社会组织之间 竞争的加剧，对社会组织人才专业化、项目专业化和 服务专业化的要求也不断提高，这种在能力建设方面 越来越高的专业化要求推动着社会组织与能力建设相 关的一系列制度和规范体系的建设。 四是社会组织的市场化与企业化取向。社会组 逐步构建和完善起来，我国社会组织的改革发展必将 呈现出前所未有的内生动力，在全面展开的社会建设 中发挥生力军作用。 ①指《基金会管理条例》、《社会团体登记管理条例》、《民 办非企业单位登记管理暂行条例》。 （作者系清华大学公共管理学院教授） ●廖 鸿 改革社会组织管理制度，加快形成政社分开、 社会团体、民办非企业单位、基金会三大类型，是社 会自我管理、自我服务和利益表达的组织化形式，其 特点是不以盈利为目的，主要开展公益性、互益性和 自律性活动。改革开放以来，我国社会组织快速发 权责明确、依法自治的现代社会组织，不仅是社 会组织健康有序发展的需要，也是改革行政、建 立新型公共服务体系的必然要求。 一、我国社会组织发展的基本情况及作用 展，整体实力不断增强。截至２０１２年底，全国依法登 记的社会组织有４９．９万个，其中社会团体２７．１万个， 民办非企业单位２２．５万个，基金会３０３ １个。 在中国，社会组织主要是指在民政部门登记的 ７４
