关于尽快建立粮食生产稳定发展长效机制的提案内容及办理复文

理复文

摘要：全国政协十一届五次会议0806号提案内容及办理复文

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全国政协十一届五次会议0806号提案内容

2013-02-28

案由：关于尽快建立粮食生产稳定发展长效机制的提案 提案人：钟起煌

审查意见：建议交由农业部会同中国、水利部、财政部办理 主题词：粮食生产

粮食是关系经济社会发展的全局性问题。近些年虽然我国粮食连年丰收，夺取了连续六年增产、总产连续三年稳定在1万亿斤以上的好成绩，但我国粮食生产稳定发展的基础还不牢固，分散的小农经济和“靠天吃饭”局面没有从根本上改变，稳定发展的长效机制尚未形成，粮食生产还缺少相应的灾害保险保障。主要问题是：

（一）农业基础设施仍然薄弱。近几年来在“重农抓粮”战略思想指引下，农业生产条件不断改善提高，但总体来看，农村基础设施投入严重不足，一旦遭遇大的自然灾害就会对粮食生产造成较大的影响。如渠系配套设施不完善、“病险”中小水库改造难等。

（二）农业科学技术服务滞后。目前乡镇以下的农技推广体系呈“网破人散”状态，粮食稳定生产缺少技术保障。有的乡镇实际只有一名专职农技人员，同时农业技术设施落后，服务难以到位。有些乡镇只有病、虫害测报仪各一个，对种子、化肥、农药的检测只能送往上级专门部门测定。

（三）“粮食直补”操作欠科学。按照国家规定，种粮补贴是按上年的粮食播种面积对种粮农户进行补贴。但是一些乡、村干部为图方便，直接按农户农税改革的耕地面积进行上报直补。造成有的农户弃田未种，却能得到粮食补贴。这种“撒胡椒面”式的全员补助，导致很多农民对“粮食直补”目标简单理解为党和的“关心款”，与粮食种植没有关系。

（四）种粮农民融资渠道难。由于粮食的生产环节风险大，农民又无有效的抵押物，农村信用合作联社的支农贷款也在逐年下降，“贷款边缘化”的现象相当严重，农民种粮自筹资金已占种粮投资总额的90%以上。

为此建议：

（一）加大扶植力度，提高农民种粮积极性。一是加大对粮食生产的财政扶植力度。财政除了对种粮大县奖励外，还应增加对种粮大乡（镇）的奖励。二是出台优惠，引导粮食加工企业以承包、租赁耕地方式进入粮食生产业。三是完善耕地承包。征收耕地荒芜费，对弃耕抛荒的耕地征收“抛荒税”。促进耕地向种粮大户、种粮专业户流转，逐渐形成种粮的规模效益。

（二）大力发展合作组织，保证粮食生产能力。一方面要在土地流转方面给粮食主产区更多的扶持，同时要大力发展粮食合作社组织，促进粮食主产区的规模经营。

（三）加快水利产权制度改革，强化水利保障。建议对现有农田水利灌溉工程按照功能和农田水利建设的投资主体重新划分，建立“产权明晰，责任明确，管理民主”的农田水利工程产权制度。为承载水利工程建设的合作组织或民间组织颁发“水权证”，实现市场化经营，以解决水利基础设施建设项目融资主体缺失的问题，为金融机构信贷支持水利建设创造条件。

（四）完善相关，提高“粮食直补”效果。进一步完善粮食生产补贴，确保粮食主产区农民的稳定增收。建议建立两套价格补贴机制。其一是经常性补贴机制，以保护粮田、稳定粮食生产和保障农民的经济利益为目的；其二是应急性补贴机制，当市场价格出现较大波动低于最低保护价时，对农民进行直接价差补贴，尽量减少市场风险给粮农带来的损失。改革目前的补贴发放机制，将以稻田面积为“粮食直补”计算标的，改为由种粮田亩和粮食产出等综合计算标的。

（五）完善服务体系，建立科技支撑的长效机制。依靠科技提高粮食单产水平，是今后我国粮食生产发展的必由之路，也是保护和提高粮食综合生产能力的核心。建议加大村级科技服务推广系统建设工作，建立健全村级农技服务体系，引导农民走科学种粮的路子。发展和培养一批来自农民、服务农民，具有“乡土化、市场化、信息化、社会化”特征的农村科技协调员队伍，变“科技下乡”为“科技驻乡”。

（六）建立信贷风险分担补偿与融资支撑机制。一是建议和地方建立农业贷款风险补偿基金，加大对农业贷款的财政贴息和风险损失补偿力度。二是建议成立水稻种植贷款担保中心，由国家和地方财政对种粮大户提供融资担保，降低金融机构的信贷风险，引导金融资本支持粮食生产。

（七）建立健全粮食稳定生产相关法规。如尽快制定《农业保险法》，明确农业性保险，为粮食生产保驾护航。

0806号提案复文 2013-02-28 农业部

2012年8月3日以农办案〔2012〕108号文函复：

钟起煌委员：

您在政协十一届五次会议上提出的《关于尽快建立粮食生产稳定发展长效机制的提案》收悉。经商、水利部和财政部，现答复如下：

一、关于加大扶持力度，提高农民种粮积极性

近年来财政不断加大对农业生产的补贴力度，形成了“四补贴”，即农作物良种补贴、农机购置补贴、粮食直补和农资综合补贴，逐步建立了种粮农民直接补贴制度，并明确补贴资金分配向种粮大县和种粮大户倾斜的原则。如农机购置补贴实施指导意见中明确规定补贴向优势农产品主产区、农民专业合作社倾斜；农作物良种补贴按种植面积进行补贴，种粮大户种植面积大，得到的补贴也较多，在一定程度上体现了对种粮大户和粮食

专业合作社的支持。2012年按照指示精神，财政在五个粮食主产省开展种粮大户补贴试点，进一步加大对粮食规模化生产的支持和引导，鼓励土地流转，增强种粮大户租种土地的稳定性，促进农民增收及农业生态建设。从2005年开始，财政出台了产粮（油）大县奖励，2011年达到200亿元，累计拨付990亿元，有效缓解了产粮（油）大县的财政困难。下一步财政将加强对种粮大户补贴制度的研究，认真总结地方经验，进一步完善现行补贴，不断加大对种粮大户和产粮（油）大县的支持力度。

二、关于出台优惠，引导粮食加工企业以承包、租赁耕地方式进入粮食生产业 对于工商企业租赁农户承包地，2001年发布的中发18号文件提出：“工商企业投资开发农业，应主要从事产前产后服务和‘四荒’资源开发。不提倡工商企业长时间、大面积租赁农户承包地，农产品加工、流通企业和农业科技单位可以小范围租赁农户承包地。”对于工商企业大面积、长时间直接租赁经营农村土地，优势显而易见，如可以引入先进技术和管理模式、筹集大量资金提高农业生产设施化和机械化水平等，特别是在“四荒”资源开发方面，工商企业可以发挥主力军作用。但从长远看，从确保粮食生产、农民就业、农村社会稳定等诸多角度看，工商企业长时间、大面积租赁农户承包地存在不少隐患，需要加强规范、有序引导。在农业产业发展中，工商企业与种田能手、专业大户、家庭农场、农民专业合作社各有优势，可以进行有益互补、有机结合，应当在不同环节发挥作用。种田能手、专业大户、家庭农场能够在种植环节发挥积极作用，工商企业能够为现代农业发展提供资金支持和技术装备，是工业反哺农业的具体体现之一，应当主要从事生资供应、加工、流通、销售等产前产后环节，或者开发利用“四荒”资源。

三、关于完善耕地承包，遏止撂荒现象

农民依法获得的土地承包经营权是一种用益物权，农民有自主经营的权利。当前由于农村劳动力转移、农业比较效益低等原因，一些地方出现了撂荒的现象，对这些农户不能采取收回土地承包经营权的方式进行处罚。从根本上解决撂荒问题，应当通过提高农业生产效益、加强农业基础设施建设、调整产业结构、引导农民依法自愿流转土地等方式，提高农民爱土惜地的积极性。近年来各地认真贯彻和相关法律，在促进耕地利用方面做了大量工作，特别是一些地方为避免耕地撂荒蔓延，有针对性地采取了一些措施，如建立撂荒责任追究和惩戒制度，将产粮大县奖励与撂荒控制工作挂钩，对因工作不力出现大面积撂荒的人员追究责任；结合农田水利基本建设，支持承包方改土改水、提升地力、恢复耕作；开展农村土地承包经营权流转服务体系建设试点，完善土地流转有形市场的运作机制和服务网络，动员撂荒农户流转土地承包经营权；对流转一定数量以上的规模经营户，在资金扶持和生产管理辅助性用地上予以放宽，在融资、农业保险等方面提供优惠；发挥基层和村集体经济组织的作用，对举家外出务工造成土地撂荒的，动员其委托亲友或邻近农户代为耕种；对承包户无法取得联系撂荒时间较长的，经村民大会同意后，由集体经济组织将承包地暂时委托代耕，收益完全归代耕者所有或收取一定金额的代耕费。对于您提出的征收抛荒税的建议，对于加大弃抛荒行为的成本具有针对性强、调节力度大等优点，对于提高耕地利用效率、抑制抛荒具有积极意义。但从我国目前的土地管理、税收征管情况看，存在“抛荒”难认定、信息共享制度不完善、征管难度大等问题。基于上述情况并从简化税制的角度出发，财政部认为尚不具备开征的条件。为防止耕地撂荒趋势蔓延，各部门将认真履行职责，落实惠农政

策，进一步加强土地承包管理和服务，引导农村土地规范有序流转，研究制定遏制长期撂荒的具体措施，促进耕地的合理利用。

四、关于建立农业贷款风险补偿基金和水稻种植贷款担保中心

根据有关精神，近年来财政部门在建立财政促进金融支持“三农”发展体系方面进行了积极探索。一是县域金融机构涉农贷款增量，按照一定比例给予奖励，引导和激励金融机构加大涉农信贷投放。二是农村金融机构定向费用补贴，对符合条件的农村金融机构和西部基础金融服务薄弱的银行业金融网点，按照贷款平均余额的一定比例予以补贴，支持其健康可持续发展。三是进一步完善税收优惠，对金融机构和中国扶贫基金会的小额农户贷款业务给予营业税全免、信息收入按90％减计应纳税所得额，对农村信用社、新型农村金融机构和县域以下法人的农村合作银行、农村商业银行减按3％征收营业税。财政部认为，商业银行是自主经营、自负盈亏的市场化主体，主要根据贷款项目的风险收益自主发放商业贷款，并确定贷款额度、期限、利率等具体贷款条件，对商业贷款给予风险补偿可能带来较大的道德风险。同时世界贸易组织非歧视性条款对于向金融机构和国有企业发放各种补贴有着非常严格的，补贴问题较为敏感。

同时国家高度重视融资性担保业务在缓解“三农”和中小企业融资难、促进地方经济发展等方面发挥的积极作用，专门建立了融资性担保业务监管部际联席会议（以下简称联席会议），促进融资性担保业务规范健康发展。截至2011年全国融资性担保行业共有法人机构8402家，在保余额19120亿元。下一步将认真研究进一步促进“三农”信贷增长的措施，加大财政金融支农力度。

五、关于促进耕地向种粮大户、种粮专业户流转

党的十七届三中全会提出，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。目前在全国各地以种粮大户为主的种植专业大户蓬勃发展，已经成为我国最重要的土地适度规模经营主体。据统计，到2011年底我国经营耕地面积在30亩以上的种植专业大户接近900多万户，100亩以上的种植专业大户达到了72.1万户。一些地方积极探索、扶持发展家庭农场，也取得了有益的经验。2012年按照领导要求，农业部在开展农村土地承包经营权流转规范化管理和服务试点工作中，将把培育专业大户、家庭农场等土地规模经营主体作为重点，积极探索提高农业集约化经营水平，发展现代农业的有效途径。

六、关于大力发展合作组织，保证粮食生产能力

当前全国农民专业合作社蓬勃发展，截至2012年3月底，全国农民专业合作社达到55.23万家，实有入社农户约4300万户。农民专业合作社的加快发展，正在成为农业经营机制创新的突出亮点，成为提高农业生产和农民进入市场组织化程度的有效途径，在建设社会主义新农村、发展现代农业、带动农民增收等方面发挥了重要作用。为加大对粮食主产区农民专业合作组织的支持力度，财政设立的农民专业合作组织发展资金分配向粮食主产区倾斜，2010年财政安排13个粮食主产省（区）3.25亿元，占资金总量的.2％。下一步农业部将积极与有关部门沟通，争取进一步加大对传统农区农民专业合作社的支持。

七、关于加快水利产权制度改革，强化水利保障

近年来水利部不断深化农田水利工程产权制度改革，出台了《小型水利工程管理改革实施意见》，按照“谁投资、谁所有、谁受益、谁负担”的原则，在明确小型水利工程所有权的同时，通过承包、租赁、拍卖、股份制合作、组建用水合作组织等形式，分开农田水利工程所有权和经营权，对700多万处小型农田水利工程进行了产权制度改革，加快了水利设施建设步伐，改善了工程管理，提高了工程完好率和使用效率。目前水利部正在研究制定深化小型水利工程管理改革的指导意见，指导各地建立小型水利工程良性运行机制，确保长期安全运行和充分发挥效益。在积极推进产权改革的同时，水利部还围绕加强农田水利设施建后管理，会同有关部门制定进一步健全完善基层水利服务体系建设的指导意见，指导各地建立健全基层水利服务体系，加快农田水利工程建设管理机制改革。

八、关于完善服务体系，建立科技支撑的长效机制

近年来农业部会同有关部门大力加强农业科技推广服务体系建设。一是全面推进公益性农技推广机构改革。会同财政部启动了“基层农技推广体系改革与建设示范县项目”，2009—2011年财政共投入23.7亿元，在全国800个县予以实施，支持每县每年100万农技推广工作经费。编制全国乡镇农技推广机构建设规划，明确了乡镇农技推广机构建设的指导思想、建设原则、建设内容和建设标准。会同国家发展改革委实施乡镇推广机构条件建设，2010—2011年累计安排建设经费12亿元，支持1260个县8243个乡镇推广机构改善工作条件。通过改革与建设，明确了公益性农技推广机构的职能任务，理顺了管理、创新了运行机制，完善了推广队伍，增强了财政保障，提高了服务能力。二是完善扶持机制，推进多元推广服务组织发展。积极引导鼓励农民专业合作社、农业专业服务组织、涉农企业等农业社会化组织开展农技推广服务，扩大农技推广服务覆盖面。组织和引导广大农业科研教学单位到基层建设试验示范基地、开展农民培训、加强技术咨询服务，探索出院县共建、校地合作、科技特派员、专家大院等农技推广模式。下一步农业部将继续会同相关部门，按照有关决策部署和今年一号文件的要求，进一步加强公益性农技推广机构的机构建设、队伍建设、运行机制建设和条件建设，创新农技推广工作管理理念，将农业社会化服务组织和公益性农技推广机构统筹考虑、共同部署。尽快建立以公益性农业技术推广机构为主导，农村合作经济组织为基础，农业科研、教学等单位、涉农企业等广泛参与，分工协作、服务到位、充满活力的农业科技推广体系，为保障国家粮食安全和主要农产品有效供给，促进农民持续增收，推进农业可持续发展，提供高效服务与技术支撑。

九、关于加快制定农业保险法律

对农业保险立法工作十分重视，2010年10月成立了专门的起草小组，启动《农业保险条例》立法工作。2010年10月至2011年7月，在多次调研和征求行业意见的基础上，形成了《农业保险条例（草案征求意见稿）》，并于2011年7月向各财产保险（再保险）公司和中国保险行业协会等90余家单位征求意见。经过专家论证和向全行业和相关部委征求意见，最终形成了《农业保险条例（草案送审稿）》，并于今年4月报法制办。《农业保险条例（草案送审稿）》对农业保险的定义、基本原则、财政支持、相关部门的职责分工、农业保险合同、业务规则、罚则以及相关法律适用问题作出了明确规定。目前法制办正向社会公开征求意见。

感谢您对农业和农村问题的关心，希望您今后继续关注和支持我部的工作。

来源：中国政协网