不动产登记类行政复议案件的几个问题

不动产登记类行政复议案件的几个问题

《不动产登记暂行条例》实施后，房屋所有权证和土地使用权证双证合一，房屋登记和土地登记的职责也分别由房管部门和市县集中至国土资源部门统一行使，向国土资源管理部门提交涉及土地房屋产权登记的复案件类型以及案件数量逐渐增多，不动产登记类案件的行政复议时效、通过信息公开途径查询土地房屋产权登记资料、之前办理的房屋所有权证或土地使用权证的行政复议被申请人及行政复议机关确定等问题，一直困扰各级行政复议机关。笔者试从实践操作的角度出发，浅谈不动产登记制度实施后不动产登记类复议案件审理的几个问题。（一）行政复议时效对不动产登记行为的性质，一种观点认为是一种非许可审批，也有观点认为上述行为是一种行政确认，当然，这并不影响不动产登记行为的行政行为属性，即，不动产登记行为属于行政复议的范围。基于不动产登记行为的隐私性和排他性，对不动产登记行为不服申请行政复议的时效，实践中有两种观点，一种认为自知道登记行为起六十日内计算；一种观点认为自知道登记行为可以申请行政复议即知道行政复议权之日起计算，但最长不超过知道登记行为之日起两年。当然，对不动产登记行为的最长时效是否适用行政诉讼法的相关规定亦值得探讨。1.一般申请时效。《行政复议法》第九条第一款规定：公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。《江苏省关于进一步规范行政复议时效》（苏政办发[2016]142号）第一项规定：“行政机关作出的行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。行政机关作出行政行为未告知公民、法人或者其他组织行政复议权或者行政复议申请期限的，其申请期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道行政复议权或者行政复议申请期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不超过两年。”综上，对不动产登记行为不服申请行政复议的，自申请人知道行政复议权开始计算，但自知道不动产登记行为内容之日起最长不超过两年。2.最长申请时效。《江苏省

关于进一步规范行政复议时效》（ 苏政办发[2016]142号）第二项规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其行政复议申请期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但从行政行为作出之日起最长不超过五年；涉及不动产的，从行政行为作出之日起最长不超过二十年。”据此，不服不动产登记行为申请行政复议的，其最长申请期限为不动产登记行为作出之日起20年内。笔者认为，作出上述规定主要目的在于维护经济社会的稳定性，保护善意第三人的合法权益，发挥法律维护稳定的作用。（二）不动产信息的查询《不动产登记暂行条例》施行后，申请公开土地证的信息的信息公开申请应如何答复，申请土地证信息的信息公开申请困扰我们的会有以下几个问题。申请人申请公开国有土地使用权证本身还是相关的登记资料？不动产登记资料信息是否适用《信息公开条例》公开？对于之前已经形成的土地资料信息是按《不动产登记暂行条例》还是《土地登记查询办法》进行查询？1.土地证的信息的内涵。对土地证的信息有两种理解，一种认为土地证的信息，就是指土地证本身；一种认为土地证的信息是指土地证的相关登记资料信息，包括登记结果、登记资料等。对于上述两种理解，可能产生截然不同的处理结果。基于第一种理解，土地证本身已经颁发给权利人，行政机关并不保留复印件或副本，因此行政机关不存该信息；基于第二种理解，土地证的相关登记信息，行政机关是保存的，行政机关存在相关信息。申请人在申请土地证的信息时，往往是希望行政机关提供土地证本身的复印件以作为证据用于诉讼、复议等。因此，行政机关在作出信息公开答复前，有必要明确申请人的所需信息后，再作处理。2.《信息公开条例》是否适用的问题（以《不动产登记暂行条例》及其实施条例进行说明）。《信息公开条例》第二条规定：“本条例所称信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”《不动产登记暂行条例实施细则》第九十四条第一款规定：“不动产登记资料包括：（一）不动产登记簿等不动产登记结果；（二）不动产登记原始资料，包括不动产登记申请书、申请人身份材料、不动产权属来源、登记原因、不动产权籍调查成果等材料以及不动产登记机构审核材料。”土地使用权证作为不动产登记结果的一种表现形式，因而属于不动

产登记资料范畴。同时，土地使用权证也符合《信息公开条例》关于“信息”的定义。由于《信息公开条例》与《不动产登记暂行条例》均属于制定的行规，而《不动产登记暂行条例》及其实施细则作为规范不动产登记行为和程序的专门制度，对不动产登记资料的公开查询、信息获取已作出专门规定。按照特别法优于一般法的原则，对于不动产登记资料的申请，应当优先适用《不动产登记暂行条例》的规定进行处理。此外，《不动产登记暂行条例》第三十五条亦作出规定：“本条例施行前公布的行规有关不动产登记的规定与本条例规定不一致的，以本条例规定为准。”因此，对于此类信息，申请人应当根据《不动产登记暂行条例》规定依法对所需信息进行查询，而非通过信息公开的形式获取。按照《不动产登记暂行条例》及其实施细则规定进行查询，并未提高申请人获取不动产登记信息的门槛。相反，对查询行为的规范调整，不仅有利于申请人高效、准确地获取所需信息，保障其知情权，也是对相关权利人个人信息的一种保护。笔者认为，《信息公开条例》保护的是公民对公共事务管理的知情权，而《不动产登记暂行条例》及其实施条例保护的是一种私权，当着两种权利的保护发生冲突的时候，法律的适用应该作出选择，即特别法优于一般法，以更好的保护公民的个人隐私等相关权利。3.《不动产登记暂行条例》及其实施细则和《土地登记资料公开查询办法》的适用问题。二者对登记资料内容规定基本一致，但查询程序、方式、范围等仍有不少区别：如《土地登记资料公开查询办法》规定，对土地登记结果任何单位和个人都可以依照本办法的规定查询。而《不动产登记暂行条例实施细则》则规定，权利人、利害关系人才有查询的权利；再如对原始登记资料的查询，《不动产登记暂行条例实施细则》增加了利害关系人查询的权利等。土地证的登记资料，作为不动产登记资料的一种，究竟应继续适用《土地登记资料公开查询办法》还是适用不动产登记暂行条例》及其实施细则的规定，值得讨论。按照新法由于旧法的原则，土地证作为不动产登记权证的一种，应当适用《不动产登记暂行条例》及其实施细则规定的查询办法。同时，从对土地权利人个人信息保护角度看，土地证的信息或涉及个人隐私或涉及商业秘密，对其公开应当有一定的条件，这也是新法对登记资料查询作出修改的原因。（三）被申请人的确定《不动产登记暂行条例》施行后，我省各地均确定

国土资源主管部门为不动产登记机构。国有土地登记发证职责由县级以上划转至县级以上国土资源主管部门。对于《不动产登记暂行条例》实施前县级以上颁发国有土地使用权证行为不服申请行政复议，被申请人如何确定？一种观点认为，以新登记机构作为被申请人。既然法律对不动产登记职能已经作出调整，那么所有涉及不动产登记发证的行政复议案件均以调整后的不动产登记机构为行政复议被申请人。另一种观点认为，以原登记机构作为被申请人。虽然登记职能已发生调整，但并非作出登记行为的原机关已撤销，因此仍应当以实际发证的县级以上为行政复议被申请人。同时，若以登记机构为被申请人，即以国土资源部门为被申请人，其行政复议机关为上级国土资源部门或本级，将会导致市县作为行政复议机关审理自己之前作出的发证行为，在法律运用上应当避免这种既当裁判员又当运动员的情形。笔者认为，参照《行政复议法》第十五条第一款第（五）项规定：“对被撤销的行政机关在撤销前所作出的具体行政行为不服的，向继续行使其职权的行政机关的上一级行政机关申请行政复议。”行政复议监督主要是一种内部监督，行政复议制度的设计在于方便快捷高效的化解行政纠纷，因此，原机关不再行使某项职权的应当以继续行使职权的机关为被申请人申请行政复议更为合理，当然不动产登记类案件在行政复议和行政诉讼过程中，可以依据案件审理的实际情况追加原经办部门（如林业部门、房管部门）为第三人参与行政复议和行政诉讼。参考依据：1.《行政复议法》2.《行政复议法实施条例》3.《信息公开条例》4.《江苏省关于进一步规范行政复议时效》（苏政办发[2016]142号）5.《不动产登记暂行条例》6.《不动产登记暂行条例实施细则》7.《土地登记资料公开查询办法》