我国互联网金融监管创新问题研究 贾 楠 （吉林大学中国国有经济研究中心，吉林长春ｊ ３００１２） ［摘 要］互联网金融是近年来我国经济中产生的新的金融业态，是在金融抑制的大背景下应运 而生的。本文阐述了互联网金融监管的制度逻辑，分析了中国互联网金融监管现状及问题，最 后，从目标、原则和对策等多角度提出了中国互联网金融监管制度创新路径。 ［关键词】互联网金融；金融监管；制度创新 ［中图分类号］Ｆ ８３０［文献标识码］Ａ［文章编号］１００８—７２２２（２０１５）０２—００４１ ０６ 互联网金融是近年来我国经济中产生的新的金融业态，是在金融抑制的大背景下应运而生的。由于其 本质依然是金融，具有明显的金融风险和自身特殊风险，对其进行有效的风险管理和外部监管已成为共 识，在此背景下，如何创新监管制度促进互联网金融健康快速发展，成为金融领域中需要认真研究的一 个重要课题。 一、中国互联网金融监管现状 （一）互联网金融监管的背景 互联网金融，顾名思义，就是互联网形式的金融，其本质依然离不开金融范畴。它与传统金融是相 对而言的。传统金融更偏重于金融机构与客户之间的直接联系和交易行为，其平台包括柜台、实体机 构等，更多强调的是资金需求双方以金融机构这个实体为中介，如通过纸质文本等完成金融交易的行 为。而互联网金融作为一种与网络高度结合的金融方式，最大的特点是金融互联网化，资金需求双方或 多方，以及金融行为主体通过互联网来搜寻信息，进而完成交易，其中涉及复杂的ＩＴ技术。需要强调的 是，传统金融与互联网金融并不是完全区分的，传统金融中的网上银行、手机银行以及利用互联网办理 的传统金融产品交易，都可以称为广义的互联网金融模式。然而，如果将具有金融实体的形式或互联网 在实体金融中的工具化定义为传统金融，那么互联网在金融活动中中介化就是我们当前广泛谈及的“互 联网金融”，之所以当前学术界将互联网金融作为一种新的金融业态来研究，是由于其产生背景的特殊 性，即在“金融抑制”的大环境下产生。互联网金融快速发展使其在一定程度上已经具有一定的系统重 要性，不监管所引发的问题可能会超过监管本身所隐含的社会代价。随着参与交易人数的增加，监管的 必要性也因此增加。由于路径依赖的存在，现行的监管制度已经滞后于互联网金融的快速发展，监管制 收稿日期：２０１５—０６—１０ 作者简介：贾楠（１９８３一），男，河南省人，吉林大学中国国有经济研究中 １￣，２０１３级博士研究生，经济师。 ４１．．—— －－——度短缺已经存在，如现有监管制度中所要求的资本充足率、拨备覆盖率、杠杆率等规定对互联网金融的 适用性较弱。当监管带来的收益越来越高于实施监管的成本时，互联网金融监管创新势在必行。 （二）互联网金融监管的发展 由于互联网金融监管在多个行业、领域产生，连接实体经济和信息经济，国家多个部门已经结合自身 职能将互联网金融纳入监管其中，可以说，能够对互联网金融监管产生影响的主体既包括工业和信息化 部、等职能部门，也包括传统金融的监管部门，即“三会一行”（中国人民银行、银监会、证监 会、），然而这并非真正意义上的监管格局，只是各部门从自身监管职能出发对多类互联网金融 主体的自然性监管。如传统金融将互联网技术广泛应用于支付结算领域时期，中国人民银行于２００１年６月 发布实施《网上银行业务管理暂行办法》明确了准入、风险等要素，从而将银行业开办网上银行纳入正 规监管。可以说，这是针对金融互联网化的第一部监管规章。２００３年，银监会成立，作为专业化的银行 监管部门承担对电子银行的监管职责。《电子银行业务管理办法》于２００５年１１月发布实施，该办法是在 充分调研国内电子银行业务发展状况、并合理借鉴发达国家电子银行监管经验的基础上出台的，对商业 银行电子银行业务的申请与变更、风险控制、技术管理、业务外包资质、跨境业务活动、监督罚则以及 法律责任等进行了更为细致的规定，具备较强的监管操作性。同时，２００６年银监会还发布实施了《电子 银行安全评估指引》，对电子银行系统的安全建设工作提出了更为细致的监管要求。在网络支付方面， ２０１０年作为金融机构支付结算监管主体的中国人民银行发布了《非金融机构支付服务管理办法》，规 定任何非金融机构和个人在未经中国人民银行批准不得从事或变相从事支付业务。可以说，当前我国互 联网金融监管基本处在传统金融互联网工具化的监管阶段，对于金融互联网中介化的监管相对缺失。目 前，在我国成立互联网金融Ｐ２ Ｐ网络借贷平台至少需要如下几个步骤：一是向工商行政管理部门申请并获 得企业营业执照；二是向信息化主管部门申请并获得《电信与信息服务业务经营许可证》；三是向工商 行政管理部门注册增加“互联息服务”经营范围，同时，还要办理经营性网站并获得备案号。但这 一过程并未提及金融业务，也没有金融监管部门的介入，现有的自然性监管并不能涵盖借贷平台的金融 风险，为弥补这一监管真空，２０１ １年８月，银监会发布《关于人人贷有关风险提示的通知》，２０１４年，又 会同中国人民银行于下发了《关于加强商业银行与第三方支付机构合作业务管理的通知》等文件，但这 些监管制度都是从银行监管角度来警示与Ｐ２Ｐ网络借贷平台合作的风险，防止新金融业态风险向银行体系 蔓延引发系统性风险，而没有针对互联网金融主体提出的监管主张。 二、中国互联网金融监管困境 （一）互联网金融风险监管内容更为复杂 互联网金融具有金融和信息“双重脆弱化”，除了可能产生传统信用风险外，互联网金融风险更突 出地表现在客户资金损失风险、客户信息泄露风险和系统非正常运行风险三个方面，这些风险是传统金 融中法律风险、声誉风险和信息科技风险、操作风险更为具体的表现形式。互联网企业一般掌握着大量 客户和账号信息，有时会因为利益而出卖客户信息，侵害客户的信息保密权。这不仅使客户面临资金被 盗取的风险，也将引发社会公众对互联网金融机构资质、信用等方面的信任危机。互联网金融借助网络 平台运行，其技术上的脆弱性决定了出现故障或遭受攻击的风险，被动导致严重的客户露和交易 记录损失。由于缺乏行业资质管理，或者由于缺乏对客户身份和交易过程的审核监督机制，很容易使传 统金融中的套现、洗钱等非法活动藏匿其间。互联网企业甚至任何企业都会有超范围经营现象，包括一 些机构涉嫌非法集资和套现洗钱等。在一些超范围经营金融业务的互联网企业中，由于看重实际利益而 一４２— 无实际约束，风险积累严重。如Ｐ２Ｐ网贷平台首先是交易“中介人”作用，不应涉及杠杆性强的业务， 但是一些Ｐ２Ｐ网贷平台为了开拓市场，广纳资金，做起了担保、债权转让和资金池，由“信息中介”转 变为“信用中介”，却缺乏资本补充和资产约束机制，其风险十分突出。此外，互联网服务对象更多是 风险抵御能力相对较差的巨大“草根”群体，更容易造成风险连锁反应，对经济社会稳定的冲击力也更 强。① （二）监管制度存在的缺陷 从我国互联网金融监管现状来看，不同类型的互联网金融模式处于不同的管理状态下，且监管各自为 政或监管空白、监管交叉并存。主要表现在：一是中国人民银行监管。所出台的《非金融机构支付服务 管理办法》明确了央行的主管审批权，但更多起到的是维护支付竞争秩序，避免支付清算风险的作用， 并不能将支付宝、快钱等新型支付平台纳入其中；二是银监会监管。银监会拥有明确的监管机构范围， 对正规银行业监管具有惯性，对非法集资、民间借贷更偏重配合职能，虽然国家已明确了银监会的网借 贷平台监管职责，但也处于调研、起步阶段。三是部门监管。随着金融改革的深化，地方普遍 成立了金融办，负责对当地小额贷款公司、民间借贷登记服务中心等新型金融主体的筹备和监管，也是 由地方金融办负责筹备和监管。此外，本身“谁审批，谁监管”的原则，可能从事互联网金融业务的融 资担保机构由工信部门监管，投资担保公司由工商行政部门审批和监管。可以说，大多数互联网金融模 式没有专业的监管部门，仅由工信部门进行传统的技术性监管，且力度有限。②除此之外，混业化发展的 互联网金融也对现行的分业监管模式、水平提出了越来越多的挑战。 （三）监管手段相对缺乏 在传统的金融监管中，监管机构采取非现场监管、现场检查、市场准入三大手段进行监督检查。但 这些监管手段对互联网金融具有不适用性。在非现场监管方面，如互联网金融企业业务还未纳入非现场 监管系统，技术上也没有实现对接，且互联网金融企业巨大的数据内容也将给非现场监管带来繁重的工 作量，增加非现场分析的难度。在现场检查方面，互联网金融业务量大、复杂的特点，特别是资金流向 的不确定性将给现场检查带来很大的困难，对于问题的整改效果更难评估，现场检查效果很难保证。在 市场准入方面，由于法律的，暂时无法对行业准入标准、资金门槛等进行技术性审查，即便法律存 在，这种准入审查也必将是严格而复杂的，需要建立在完善的非现场监管和现场检查之上，这对于监管 标准和水平要求也更显苛刻，并凸显出金融监管资源不足的现状。 （四）监管法律体系不够完善 一是互联网金融监管法规层次偏低。目前，互联网金融监管仅仅处于部门规章或联合出台指导意见为 主，没有像《银行业监督管理法》那样具有权威性的监管法律，没有形成固定的监管制度，导致在实际 操作中执行不力或被监管单位不够配合。二是由于互联网金融的技术密集属性，从制度和技术的相互作 用来说，制度往往滞后于技术并受技术驱动，现有法律法规不能与互联网金融技术，如大数据、云计算 等发展相匹配，各行业监管规章也无法全面覆盖互联网企业的金融业务。三是互联网金融新业态行业标 准不健全。互联网金融业态的出现并运行，使得更多细节性、技术性的标准和规范需要与之同步完善， 但目前对于互联网金融平台，在资金安全、交易者信用管理、个人信息保密等方面均没有作出明确规 定。此外，在自律机制建设方面，虽然互联网金融协会已经成立，但行业公约、自律规定等制度还不尽 ①龚明华，互联网金融：特点、影响与风险防范［Ｊ］．金融会计，２０１４（２）：９ ②汤皋，规范互联网金融发展与监管的思考［Ｊ］．金融会计，２０１３（１２）：５７ —４３— 完善，其作用还未得到充分发挥。 三、中国互联网金融监管创新框架 （一）监管目标 我国现阶段的金融监管目标可分为总体目标和具体目标。总体目标是防范和化解金融风险，维护金融 体系的稳定与安全；保护公平竞争和金融效率的提高，保证中国金融业的稳健运行和货币的有效实 施。具体目标包括：经营的安全性、竞争的公平性和的一致性。纵观发达国家的互联网金融监管经 验，无论监管边界的强弱，硬性规定的多少，监管机构都强调在互联网平台上交易的人的身份认证和信 息披露，从而保护交易信息透明和公平公正。我国应借鉴这种监管理念来确定监管目标，通过增加对交 易信息进行充分备份和实名制等方式保护金融消费者利益。本文认为，在坚守防范金融风险，提高金融 效率传统目标的框架下，互联网金融监管目标可以概括为：鼓励金融创新，督促市场打造合规的互联网 金融平台，实现互联网金融创新与监管协调相适应，更大程度地保护金融消费者权益，防范和化解金融 多元化发展的系统性风险，维护金融市场信心和公平竞争环境，实现金融行业整体健康成长，并有力促 进实体经济科学可持续发展。 （二）监管原则 本文认为，做好互联网金融监管应该遵循以下几个原则：一是综合监管原则。金融和互联网行业都有 各自的复杂性，对互联网金融的风险监管、推进其健康发展要采取综合治理手段，逐步构建起自上而下 广覆盖的监管体系。 二是行为监管原则。代表国际金融监管最新趋势的“双峰”监管理论综合了机构监 管和功能监管的优势，一方面注重审慎监管，控制金融系统性风险，另一方面设置机构实行业务监管， 并以保护消费者为重要目标。在我国，由于正规金融的相对垄断性的存在，使得互联网金融更多作为一 种金融补充特别是对小型客户和个人客户的金融服务补充而存在。这种特点决定了传统机构监管和功能 监管均存在一定的不适应，而应该从交易行为监管为主，通过规范行为监测流程，通过创新监管手段， 以非现场网络监管为工具，达到防范风险和提高透明度，保障金融消费者权益监管目的。三是适度监管 原则。互联网金融作为一种金融创新，与金融衍生品等互联网工具化金融创新不同的是，后者诱因是为 适应需求变化，而互联网金融是一种适应供给变化（即信息技术的发展）的金融创新。为提高生产力， 金融监管上应给予一定的试错空间，避免过频、过严的监管抑制创新动力，增加金融交易成本。因此， 互联网金融监管的良好原则应当是：鼓励创新，规范发展，坚守底线，适度监管②。 四、中国互联网金融监管创新路径 （一）健全互联网金融监管法律法规 当前，我已经成立网络安全和信息化领导小组，因此可以以领导小组办公室为主体，从战略 高度制定我国互联网金融的发展规划，明确互联网运行模式、业务边界、审批机制、主管部门等一系列 重要事项。细化研究其拨备计提、资金运用、合规经营等监管措施，使其规范化发展。一是完善传统金 融机构监管法规，对传统金融机构涉及互联网的金融业务重新制定监管制度、指标和监管手段，并建立 动态化的监测机制，严格防范风险。二是完善互联网金融的法律体系。通过制定《互联网金融监督管理 法》来明确互联网发展原则、模式、监管职责和法律责任。在此基础上，针对网络借贷、众筹、支付平 ①中国人民银行开封市中心支行课题组，基于服务主体的互联网金融运营风险比较及监管思考［Ｊ］．征信，２０１３（１２）：１４ ②张晓朴，互联网金融监管的原则：探索新金融监管范式［Ｊ］．金融监管研究，２０１４（０２）：１０． ４４— 一台、大数据金融等不同互联网金融主体建立规范的法律法规和实施细则，形成大而一统的互联网金融法 规体系。当前，我国对互联网金融进行专门立法的条件尚不成熟，可考虑对金融法规进行修订、补充和 完善，将互联网金融监管纳入其中。三是重塑行业标准。对网络技术性接口标准、身份验证等保障金融 和信息安全的关键技术环节，要在梳理现有国际认证标准和行业规范的基础上，通过充分调研进行补充 完善，特别是加快国内数据库中心建设，避免关键技术的依赖。 （二）完善互联网金融监管机制 一是推进金融市场价格机制建设。加快利率市场化和汇率形成机制改革，完善金融市场的价格手段， 引导金融市场合理竞争。二是完善金融市场退出机制，建立健全传统金融机构和互联网金融机构的市场 退出制度，从制度上保护金融消费者权益和维护金融市场稳定。三是要从层面明确互联网金融与传 统银行业的关系，界定双方的经营范围，并在两者之间建立起“防火墙”，加强对互联网金融产品和业 务的动态化监测和预警机制，防止风险的传染和蔓延。④四是建立分类协同监管机制。当前的互联网金融 模式，即第三方支付、Ｐ２Ｐ、众筹、互联网理财、互联网保险经营内容和模式均具有不同特征，在我国 “一行三会”的监管体系下，应按照互联网金融业务内容分别明确监管主体。目前官方较为倾向的观点 是，第三方支付由人民银行监管，Ｐ２Ｐ由银监会监管，众筹由监管，互联网保险由监管。而 互联网理财则兼具存款和基金投资的特征，监管主体则具有较大不确定性，由银监会、单独监管 还是双方协同监管仍需商榷。此外，由于互联网金融以ＩＴ技术为支撑，将工信部、互联网安全部门纳入 协同监管主体很有必要，特别是要开发出监管机构与互联网金融的数据报送系统。在此基础上，应该充 分寻求国别互联网金融监管合作，统一标准，提高监管有效性。 （三）提升互联网金融风险监管针对性 在监管内容上，要特别强调互联网金融突出风险的监管。明确不能做非法集资和金融范围的底线， 将科技风险监管和操作风险监管提到更为重要的地位。一方面引导互联网金融企业软硬件设备的设计和 应用水平的提高，监督其合理选择。另一方面通过监管技术创新来提升科技风险监管水平。开发运用智 能实时防控预警系统，通过技术规则对交易实时筛查监控，及时提示，配合人工核查，最终锁定风险交 易，控制风险账户，从重事后监督转为重事前防范和事中监控，从而提高风险防控针对性和有效性。在 交易行为监管方面，通过大数据在安全方面的应用，通过手机、网络支付等大量的行为状态记录，存储 到云端服务器，对交易双方行为连续性地进行综合判断，可以有效降低风险的发生。同时，对信用交易 和增加金融杠杆的业务，要建立相应的风险承担和补偿机制，可明确互联网金融企业法人和股东的风险 补偿主体责任，将财政部门、第三方担保机构纳入出资范畴，与小微企业风险补偿基金实现对接，最大 限度实现风险代偿和降低投资者、消费者的权益损失的目的。 （四）推进互联网金融监管基础设施和环境建设 一是强化社会信用约束力度。提高社会信用中介机构市场地位，通过有偿开展信用报告、网络查询等 服务，引导其规范发展，充分发挥中介机构在信用等级评估、信用咨信认证和信用咨询服务等方面的补 充作用，逐步将降低互联网金融开放性、虚拟性带来的风险。要继续完善央行征信系统，利用互联网金 融普惠性的特点，提升社会公众的金融参与度和可获得度，为企业和个人信用记录和基本资料的收集、 整理和规范打下基础。二是积极给予倾斜。地方要发挥主导作用，对互联网金融支持地方发展 给予和资金支持。如给予较大幅度的营业税、所得税减免和优惠，拿出资金建立“微金融”风险补 ①包爱民，互联网金融对传统金融的挑战与风险防范［Ｊ］．内蒙古金融研究，２０１３（１２）：３８ —４５— 偿资金或搭桥资金，并辅之以严格的审核筛选制度，对优质小微企业和三农实行名单制管理，以此引导 互联网金融企业坚守“草根”金融定位，致力普惠金融体系建设。三是增强行业自律组织作用。互联网 金融行业协会作为立法和市场监管制度的补充，承担一定的“准机构”监管职能，要切实通过完善 公约，倡导公平，规范和引导互联网金融机构行为，营造良好的市场环境和秩序。 （五）构建新型金融消费者保护监管机制 一是强化市场主体消费者权益保护责任。监管部门要成立互联网金融消费者权益保护专门部门或专门 岗位，专职负责互联网金融消费者保护和维权工作，使互联网金融消费者权益受到侵害时投诉有门；公 安机关应通过电视、报刊、微信等多种媒体将涉及网络金融犯罪、诈骗的案例向公众通告；银行业、自 律组织等应该加强对消费者权益的教育措施和保护维权，承担更多社会责任。二是加强信息披露。互联 网金融机构应有严格的信息披露规则，按照“成本可算，风险可控”原则，披露产品条款，建立起网上 抄录和电子确认规则，真正做到买方自愿、卖方有责，监管部门要通过信息披露和金融消费者的投诉及 时发现监管漏洞，及时要求整改。三是强化维权手段。要为金融消费者建立赔偿机制和诉讼机制。国际 金融危机后，美国将原来只允许股票投资者进行集体诉讼的权利扩大到多数金融消费者，规定｝肖费者遇 到金融产品欺诈，可以对银行、证券公司及保险公司进行投诉，胜诉后代销者也将负有连带责任。这一 诉讼机制可以用在互联网金融的消费者保护中。同时，要针对买金融产品遇到的误导消费、夸大宣传、 欺诈等问题要求索赔。（现实生活中，有些互联网金融机构的“准欺诈产品”很难被监管者发现）。四 是利用互联网平台提升金融消费者维权投诉的信息扩散效果。金融消费者要提高自身维权意识和金融素 质，当自身权益受到侵犯或发现金融风险时，要提高责任意识，利用网络的力量，及时发布信息， 进一步扩大消费者保护的外部正效应。 参考文献： ［１］．龚明华．互联网金融：特点、影响与风险防范［Ｊ］．金融会计，２０１４（２）． ［２］．汤皋．规范互联网金融发展与监管的思考［Ｊ］．金融会计，２０１３（１２）． ［３］．中国人民银行开封市中心支行课题组．基于服务主体的互联网金融运营风险比较及监管思考［Ｊ］＿征信，２０１３（１２） ［４】．张晓朴．互联网金融监管的原则：探索新金融监管范式［Ｊ］．金融监管研究，２０１４（０２）． 【５］．包爱民．互联网金融对传统金融的挑战与风险防范【Ｊ］．内蒙古金融研究，２０１３（１２）． Ｔｈｅ ｒｅｓｅａｒｃｈ ｏｎ ｔｈｅ ｉｎｎｏｖａｔｉｏｎ ｏｆＩｎｔｅｍｅｔ ｉｎａｎｃｉｆａｌ ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ ｓｙｓｔｅｍ ｉｎ Ｃｈｉｎａ ＪＩＡＮａｎ （Ｃｈｉｎａ’Ｓ Ｐｕｂｌｉｃ Ｓｅｃｔｏｒ Ｅｃｏｎｏｍｙ Ｒｅｓｅａｒｃｈ Ｃｅｎｔｒｅ ｏｆＪｉｈｎ Ｕｎｉｖｅ￣ｉＷ，Ｃｈａｎｇｃｈｕｎ Ｊｍｎ １３００１２，Ｃｈｉｎａ） Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｉｎｔｅｒｎｅｔ ｆｉｎａｎｃｅ ｉｓ ｐｒｏｄｕｃｅｄ ｉｎ ｔｈｅ ｅｃｏｎｏｍｙ ｉｎ ｒｅｃｅｎｔ ｙｅａｒｓ．ｉｔ ｉｓ ａ ｎｅｗ ｆｉｎａｎｃｉａｌ ｆｏｎ＇ｎａｔ，ａｎｄ ｉｔ ｉｓ ｉｎ ｔｈｅ ｃｏｎｔｅｘｔ ｏｆ ｉｎａｎｃｉ￣ｒｅｐｒｅｓｓｉｏｎ ｃａｍｅ ｉｎｔｏ ｂｅｉｎｇ．Ｆｉｆｒｓｔｌｙ，ｔｈｉｓ ｐａｐｅｒ ｄｅｓｃｒｉｂｅｄ ｔｈｅ ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌ ｌｏｇｉｃ ｏｆ Ｉｎｔｅｒｎｅｔ ｆｉｎａｎｃｉａｌ ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ．Ｔｈｅｎ ｔｈｉｓ ｐａｐｅｒ ａｎａｌｙｚｅｄ ｔｈｅ ｓｔａｔｕｓ ｑｕｏ ｏｆ Ｃｈｉｎ２ｓ Ｉｎｔｅｒｎｅｔ ａｎｄ ｆｉｎａｎｃｉａｌ ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙ ｉｓｓｕｅｓ，ｓｕｍｍｅｄ ｕｐ ｔｈｅ ｅｘｐｅｒｉｅｎｃｅ ｂｙ ｒｅｖｅｌａｔｉｏｎ ｆｏｒｅｉｇｎ ｒｅｌａｔｅｄ ｆｉｅｌｄｓ．Ｆｉｎａｌｌｙ，ｔｈｉｓ ｐａｐｅｒ ｐｕｔ ｆｏｒｗａｒｄ ｐｒｉｎｃｉｐｌｅｓ ａｎｄ ｃｏｕｎｔｅｒｍｅａｓｕｒｅｓ ｏｆ Ｉｎｔｅｍｅｔ ｉｎａｎｃｉａｌｆ ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙ ｓｙｓｔｅｍ ｉｎｎｏｖａｔｉｏｎ ｉｎ Ｃｈｉｎａ． Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：Ｉｎｔｅｒｎｅｔ ｆｉｎａｎｃｅ；ｆｉｎａｎｃｉａｌ ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ；ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌ ｉｎｎｏｖａｔｉｏｎ． （责任编辑４６—－—— 何耀琴） ．－——
