城镇体系规划改革创新与_三规合一_的关系_从_三结构一网络_谈起_张泉

——从“三结构一网络”谈起

RELATIONSHIP BETWEEN THE REFORM AND INNOVATION OF URBAN SYSTEM PLANNING AND THREE-PLANNING INTEGRATION: THREE STRUCTURES AND ONE NETWORK IN URBAN SYSTEM PLANNING

张 泉 刘 剑

ZHANG Quan; LIU Jian

【摘要】回顾城镇体系规划发展历程，分析其改革成效及历史局限，结合时代发展和“三规合一”的新要求，探索城镇体系规划的创新思路与理论；基于江苏的规划实践，提出构建以区域空间结构、城镇空间结构、生态空间结构、交通空间结构为主要内容的城镇体系规划。

【关键词】城镇体系规划；三结构一网络；三规合一；四个空间结构

ABSTRACT: This paper first of all reviews the history of urban system planning and analyzes the impacts of reforms and historical limits. Then, in light of the historical development and the requirement of three-planning integration, the paper explores innovative ideas and theories of urban system planning. Based on the planning practices of Jiangsu Province, it puts forward an urban system planning that focuses on regional spatial structure, urban spatial structure, ecological spatial structure, and transport spatial structure.

KEYWORDS: urban system planning; three structures and one network; three-planning integration; four spatial structures

1 城镇体系规划发展历程回顾1.1 城镇体系规划理论与方法的提出

城镇体系(urban system)作为一个科学术语，最早由美国地理学家邓肯(1960)在《大都市与区域》一书中提出。随后，贝里、皮特、帕尔、耶费雷伊和鲍恩等大批学者掀起了城镇体系研究热潮。在我国，十一届三中全会确立对外开放的改革道路之后，城镇发展迅速，为避免“就城市论城市”，具有中国特色的城镇体系规划得到重视和发展，相关理论研究也在实践中蓬勃发展起来①。其中，宋家泰、顾朝林(1988)在

《城镇体系规划的理论与方法初探》一文中首次系统提出了城镇体系规划理论与方法，将城镇体系规划的基本内容归纳为结构与网络，即城镇体系的地域空间结构、等级规模结构、职能类型结构和网络系统组织，简称“三结构一网络”。

“三结构一网络”的提出与当时的历史背景高度契合，在实践中成效显著。一是与欠发达的生产力水平和均衡的区域空间特征相适应，有效引导经济活动向城镇空间集聚。王发曾(1993)、叶裕民(1999)、周一星(2001)、罗志刚(2006)等从不同角度指出“三结构一网络”源于中心地理论。中心地理论是农业时代的产物，而均质平原是其基本假设前提(宁越敏，1985)。我国城镇体系脱胎于农业社会，直至改革开放初期并没有发生根本性的变化②。因此，在工业化、城镇化水平较低的历史背景下，“三结构一网络”的表述较为符合当时的社会实际，并且在改变这种低水平的均衡状态中发挥了重要的规划引导作用，凸显了城镇体系规划对特定区域内城镇的社会、经济、环境等在空间上进行整体战略部署的作用。二是与计划主导的经济相适应。虽然当时全国已提出市场化改革方向，但计划经济痕迹依然很重，仍然是主要的投资主体。据统计，国家预算内投资占基本建设总投资比重，1953年为83.74%，1978年为77.69%，25年仅减少了6.05个百分点；从1978年起，下降速度有所加快，但至1982年，比重仍然占到50.26%。在此背景下，城镇体系规划以落实国家重点建设项目为主要目的，使国家的资本得到均衡配置；同时，地方也希望通过城镇体系规划的编制争取到国家的重点建设项目③。因此，城镇体系规划的重要任务就在于确定城市的性质和规模(顾朝林，张勤，1997)，而这正是“三结构一网络”的核心内容。三是有效指导与规范相关工作。改革开放以来，城镇快速发展，亟需从规划上予以引导，然而城镇体系规划尚未形成系统的理论与方

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城镇体系规划改革创新与“三规合一”的关系张 泉 刘 剑(2014)10-0013-15

doi】10.11819/cpr20141004a

张 泉(19-)，男，江苏省住房和城乡建设厅巡视员，研究员级高级城市规划师。

刘 剑(1984-)，男，江苏省城镇化和城乡规划研究中心城市规划师，哈尔滨工业大学建筑学院博士研究生。

【文章编号】1002-1329 【中图分类号】TU982.2;TU981【文献标识码】A

【【作者简介】

【修改日期】2014-09-05

规划研究Planning Studies法。“三结构一网络”地提出，有效地填补了空白，在“区域规划”缺失的情况下，以之明确区域的发展秩序，即城市功能定位、城市规模预测、城镇空间布点和区域基础设施布局，并以法规形式予以确认④，使相关工作有章可循。由于客观历史条件的，“三结构一网络”也存在三点主要局限。一是重城轻乡，区域问题研究不足。“城镇体系规划的基本内容是作为节点的城镇的研究和反映节点间相互关系的研究”(宋家泰等，1988)，因此，“城镇”是规划的重点，对于乡村地区和生态本底的考虑相对不足(生态环境和乡村地区发展亦非当时矛盾的焦点)。然而受规划空间尺度影响，区域层面难以深入研究具体城镇的发展条件(尤其在区域城镇体系规划中)，但规划的规模、职能等内容则都是单个城市的具体发展目标，而区域整体的生态环境效益、乡村发展目标等近乎缺失。因此，“三结构一网络”存在着立足区域却缺乏区域目标、难以深入研究城市却关注城市具体发展目标14

的问题。随着生态环境问题和城乡二元矛盾的加2014剧，“三结构一网络”的历史局限逐步凸显。二年 第城市规划是重计划轻市场。宋家泰等(1988)指出“集聚与38 辐射是城镇体系的发展机制”，但未对集聚与辐卷 第射的内在机制及变化规律提出具体的研究方法和10期 标准，往往易受计划痕迹影响——城镇规模、城VOL.38 NO.10 OCT. 2014CITY PLANNING REVIEW镇职能的确定主要是依据现状、基于主观判断的计划安排，缺少对市场的分析，以及对市场不可预测性的适应。同时，规划实践中更出现了“理解多角度、执行有偏差”的现象，城镇体系规划作为城市总体规划的构成内容以解决“区域规划”缺失下城市性质、规模、布局等问题，通常简单地以行政等级关系作为规划标准，导致过于强调行政区划而忽视经济区划，出现了无论行政范围空间尺度大小、城镇间联系强弱，都能规划出“三结构一网络”的问题。三是重规模等级，轻功能特色。在工业化初期和中期，生产力水平的提升同时促进城市规模的增长和城市能级的提升，城市规模与能级呈正相关，因此，城市规模一度是评价世界城市的主要标准之一⑤。随着工业化后期、后工业化时期到来，生产力水平不断提升，尤其是人们生活水平提高对服务业、旅游

表1 苏黎世、法兰克福与加尔各答人口规模比较

Tab.1 Comparison of population size of Zurich, Frankfurt, and Calcutta城市名称1999年规模2012年规模(万人)

(万人)

属性

苏黎世36.139.4(金融型)世界级城市法兰克福.169.2(金融型)世界级城市

加尔各答

1291.8

1560.1

巨型城市

业的需求增加，产业的多样化、特色化和高端化引起了城市的多样化、特色化和功能的强大，城市规模与城市能级不再是单一的正相关关系——现代城市主要能强弱，而非规模大小。城市功能、竞争力和影响力成为世界城市的主要评价标准，例如，萨斯基亚・萨森(1991)提出以主要生产性服务业的集中程度来划分世界城市，并将苏黎世、法兰克福和根据其功能归类为金融型世界级城市；比弗斯托克等(1999)在研究世界城市体系时，指出加尔各答是巨型城市但并非世界级城市，苏黎世、法兰克福是世界级城市但并非巨型城市(表1)。

1.2 城镇体系规划内容的拓展充实

20世纪90年代中期以来，环境污染和城乡矛盾日益加剧，人们开始关注经济、社会和环境的可持续发展，而传统的城镇体系规划理论与方法渐难适应工业化、城镇化、市场化和全球化的迅速发展，有关新的城镇体系研究与规划理论的探讨应运而生。其中，顾朝林、张勤(1997)在《新时期城镇体系规划理论与方法》一文中介绍了世界体系、全球与地方联系、信息网与航空网、全球重建与新国际劳动分工、高技术产业与园区发展等城市体系布局理论；并进一步指出“城镇体系规划以城镇体系的等级规模结构、职能结构和空间结构现状及发展趋势分析为基础，但绝不仅仅是规划城镇体系，要加强市场经济条件下城市化和城镇发展机制的研究”。

伴随着理论研究的发展，城镇体系规划内容在实践中也不断拓展充实。针对传统城镇体系规划重城轻乡、区域缺失的问题，1998年，建设部发布了《关于加强省域城镇体系规划工作的通知》(建规〔1998〕108号)，提出“关于充实完善城镇体系规划内容的要求”：一是确定区域开发管制区划，综合考虑经济建设、社会发展、生态和环境保护之间的关系；二是对省域内城镇发展用地的总规模和空间分布的总趋势提出控制目标；三是必须统筹考虑城镇与乡村的协调发展，确定乡村地区非农产业布局和居民点建设的原则；此外，在工作方法上，加强对城市化与城市发展机制的分析。

根据108号文的精神，江苏省开展了城镇体系规划改革探索。《江苏省城镇体系规划(2001-2020)》增加了开发建设管治分区的规划内容，将全省空间划分为都市圈城镇空间、聚合轴城镇空间、环太湖地区、长江沿岸地区、邻海地区、生态敏感地区、淮北地区等；并根据空间管治分区提出相应的城乡建设、生态保护、产业发展、资源开发等方面的措施建议，促进经济发展和区域生态环境保护，实现区域可

持续发展。接着，《苏锡常都市圈规划(2001-2020)》、《徐州都市圈规划(2001-2020)》和《南京都市圈规划(2002-2020)》以基于市场作用的经济区划为基础，打破行政区划界限，明确都市圈的空间管治原则、范围和内容，并制订相对应的协调和措施，以促进都市圈各方协调发展，提升整体竞争力，实现区域整体发展目标。之后，《珠江三角洲城镇群协调发展规划(2004-2020)》也进行了相关探索，规划提出为确保珠江三角洲经济、社会、环境的可持续发展，将全部用地划分为九类地区⑥，并根据事权划分和管治力度差异，建立四级空间管治体系，对九类地区实行分级管治。

108号文为城镇体系规划改革明确了方向，但由于多方因素，在具体实践中仍存在三点不足。一是虽然强化了区域整体发展目标，但区域空间目标的具体落实缺乏针对性的区域，城镇发展与区域发展难以有效结合。例如一改以往行政指令性规划，尝试通过协调的方式指导城市和区域发展的苏锡常都市圈规划，由于差别化考核机制以及规划实施相关的缺失，被认为是“没有‘管治’的管治革新尝试”(沈建法，2004)。二是区域目标与单个城市具体目标并存，难以深入研究城市却关注城市具体发展目标的问题未有改变。以人口规模为例，若以正负20%为衡量标准，江苏2010年现状城镇人口超过和低于规划预测规模幅度达20%的城市分别占31%和22%，即高达53%的城市其规模与规划不符。这种情况并非个案，浙江、四川、等省区都存在着规划目标年现状与当时规划的城镇规模结构不符的问题(图1)。而且，规划的人口规模对下位规划的指导作用有限，并未成为规划的审批依据。例如，根据经审批的《四川省城镇体系规划(2001-2020年)》，至2020年，南充市和绵阳市均是人口规模为50万～100万的大城市；但此后批复的城市总体规划，2020年人口规模都为150万，远远超过上位规划确定的人口规模。三是对“城镇与乡村统筹协调发展”的要求难以深入落实，依然停留在原则阶段，具体指向和措施缺失，难以具体操作。

回顾历程，对于城镇体系规划发展需要关注四个方面，一是理念认识，应坚持区域是不可分割的，不能将城镇、乡村、生态基底等割裂开来各自规划；二是时代发展，城镇体系规划理论和方法必须紧跟时代发展的需要而不断完善；三是编制工作，关键是把理论方法及相关要求正确落实到位，避免“理解多角度、执行有偏差”；四是措施，规划提出的对策措施必须要有针对性而行之有效，不能过于原则而至空泛。

2 城镇体系规划新的时代背景：三规合一

针对当前多种区域空间规划并存且难以有效衔接的局面，城镇化工作会议和《国家新型城镇化规划(2014-2020)》明确提出要“建立空间规划体系，推进规划改革”，“推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等‘多规合一’”。本文的“多规合一”特指主体功能区规划、城镇体系规划、土地利用总体规划的“三规合一”。

2.1 “三规”关系的历史溯源

1980年代至1990年代初开展了国土规划编制工作，但由于法律保障的缺失，国土规划并未能发挥效用⑦；随着机构的几经变动——原国家计委国土局改为国土地区司，后又改成地区发展司，规划重点转向地区发展规划；原国土管理的主要职能转移到新成立的国土资源部，但国土资源部根据当时新修订的《土地管理法》，以耕地保护为首要目标，规划重点是土地利用总体规划，因此国土规划编制一度停滞。期间，为了增加规划科学性，避免就城市论城市，城镇体系规划逐渐承担起区域空间规划的作用，发展迅速，自1990年代中期以来，全国各省都开展了具有区域规划性质的城镇体系规划；随着空间管制、城乡统筹等内容的增加，城镇体系规划内容不断丰富，并以法律形式予以确认。21世纪初，发改部门为了强化发展规划的有效落地，提出主体功能思路，进而开展主体功能区规划编制工作。至此，“三规”并存的现实状况形成。通过历史溯源发现，由于各规划所属部门不同、目标不同、

图1 部分省份城镇规模等级结构规划与目标年现状比较(2010)

Fig.1 Comparison between urban rank-size structure planning and the status quo in

the targeted year in some provinces (2010)

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城镇体系规划改革创新与“三规合一”的关系张 泉 刘 剑规划研究Planning Studies产生背景不同，形成了规划内容各有侧重但又交叉重叠、各有优势但又难以统一的局面。

2.2 “三规”主要特征

国民经济与社会发展规划是对一定时期、范围内的国民经济和社会发展的战略谋划与总体部署，核心内容包括发展目标的制定和近期任务的确定。其主要特征是：(1)综合性规划；(2)定目标，以及包含预期性指标和约束性指标的目标体系；(3)重点关注近期发展，规划期限一般为5年，可以展望到10年；(4)作为发展规划，基本不涉及空间布局。

主体功能区规划是以不同区域的主体功能为对象编制的规划，是国民经济和社会发展规划在空间开发和布局方面的落实，核心内容是对国土空间进行资源环境承载能力、现有开发密度、发展潜力评价，确定优化开发、重点开发、开发和禁止开发四类主体功能区的数量、位置和范围，明确其定位、发展方向、开发时序、管制

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2014年 第38卷 第10期 VOL.38 NO.10 OCT. 2014原则，并完善财政、投资、产业、土地、人口管理、环境保护、绩效评价和政绩考核七大类相对应的区域。其主要特征是：(1)基础性和约束性规划，强调区域整体目标，指导后续的开发建设相关规划的制定；(2)宏观综合性规划，分为全国和省级两级规划，对象主要是的制定，不直接涉及单位和个人的开发建设活动；(3)以县级行政区为基本单元。

土地利用总体规划是实行土地管理制度的纲领性文件，是落实土地宏观和土地用途管制、统筹各行各业土地利用活动的重要依据，核心内容是基于现行规划实施情况评估和土地供需形势分析，确定土地利用战略和主要指标——耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地规模和土地整理复垦开发面积等；明确基本农田、城乡建设用地等用途管制分区以及建设用地空间管制。其主要特征是：(1)强调资源约束性、目标较为单一的规划；(2)定指标，包括基本农田、建设用地、耕地保有及占补指标等；(3)小比例

城市规划 CITY PLANNING REVIEW表2 相关规划情况一览

Tab.2 Overview of relevant planning规划国民经济和社会发展名称规划

主体功能区规划

土地利用总体规划

城镇体系规划

层级三级规划：国家—两级规划：全国—省体系省—市县1五级规划：国家—省—市—县—乡四级规划：全国—省—市—（镇）县（乡镇以总体规划涵盖）

全国、省域城镇体系规划，

报审批；城市总体规划包括市域城镇体系规划和中心城区规划，与城市总体规划一并审批3

①一战略：城乡统筹和城镇化发展目标和战略；

②三区划分：划定空间开发管制分区，明确资源利用与资源生态环境保护的目标、要求和措施；

③三结构：明确城镇性质、规模、空间布局；

④一网络：与城乡空间布局相协调的区域综合交通体系及城乡基础设施网络①综合性规划；

②定区域总体空间格局：城与乡、城镇与城镇、建设用地与非建设用地

本级人民代表大会审本级：国家主体功能全国，省，自治区，直辖市，省、自治批区规划，报审议，国务区所在地的市，人口在100万以审批院发布；江苏省省级主体功能上的城市以及指定的城市的土地主体区规划报省审批利用总体规划，报批准；以上规

定之外的土地利用总体规划，逐级上报省、自治区、直辖市批准2①发展目标：基于上一规划期的发展情况和下一规划期的发展环境和条件，明确发展战略、发展目标和核心

指标体系（预期性指内容

标和约束性指标）；②近期任务：发展重点、相关及规划实施的保障措施①综合性规划；

②定目标：经济和社会发展指标体系；规划

③基本不涉及空间布特征

局；

④重点关注近期发展

①四类主体功能区：对国土空间进行分析评价（资源环境承载能力、现有开发密度、发展潜力），进而确定各类主体功能区的数量、位置和范围，明确其定位、发展方向、开发时序、管制原则等；

②七类配套：完善财政、投资、产业、土地、人口管理、环境保护、绩效评价和政绩考核等区域

①基础性和约束性规划，开发建设的前期指导；

②宏观综合性规划，对象主要是的制定，不直接涉及单位和个人的开发建设活动；

③县级行政区为空间基本单元

①指标确定：基于现行规划实施情况评估和土地供需形势分析，确定土地利用战略和主要指标——耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地规模和土地整理复垦开发面积等；

②用途管制：明确土地利用结构，包括基本农田、城乡建设用地等分区；

③建设用地空间管制：明确三界四区，即规模边界、扩展边界、禁止建设边界、允许建设区、有条件建设区、建设区、禁止建设区

①强调资源约束性、目标较为单一的规划；

②定指标：基本农田、建设用地、耕地保有及占补指标；

③小比例尺的用途管制分区，不涉及分区内的具体空间布局；④强化计划

注：1、《关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》规定“国民经济和社会发展规划按行政层级分为国家级规划、省(区、市)级规划、市县级规划”的三级管理体系；统一到此表格的层级分类，实为国家、省、市、县四级。2、其中，乡(镇)土地利用总体规划，逐级上报省、自治区、直辖市或者省、自治区、直辖市授权的设区的市、自治州批准。3、直辖市、省、自治区所在地的城市以及确定的城市的总体规划，报审批。其他城市的总体规划，由城市报省、自治区审批；县所在地镇的总体规划，报上一级审批。

尺的用途管制分区(农用地、建设用地、未利用其作用无可替代，除了与土地利用总体规划在用地三类)，但不涉及分区内的具体空间布局；(4)地分类名称和人均用地指标上存在制度性矛盾之强化计划，采用自上而下层层落实的编制模外，其他空间矛盾冲突相对较小。因此，“三式，耕地占用和保护指标的分配带有很强的计划规”之间的矛盾主要集中于区域空间层面(包括性和平均性。

市域、省域、全国范围)(图2)，所以“三规合城镇体系规划是合理配置区域空间资源、一”的关键是主体功能区规划、土地利用总体规优化城乡空间布局、统筹基础设施和公共设施建划与城镇体系规划三者的合一。

设的基本依据，核心内容是制定城乡统筹和城镇比较主体功能区规划和城镇体系规划，编制化发展目标和战略；划定空间开发管制分区，明内容上，两者都强调空间分区管制。所不同的，确资源利用与资源生态环境保护的目标、要求和一是主体功能区规划基于国土空间的分析评价，措施；明确城镇性质、规模、空间布局以及与城明确开发强度控制，但以县级行政区为空间基本乡空间布局相协调的区域综合交通体系和基础设单元，开发强度控制难以具体操作落实；二是主施网络。其主要特征是：(1)综合性规划，目标体功能区规划强调区域整体目标，并配套措涵盖经济、社会、生态的可持续发展，空间涉及施实现差别化发展的思路有其现实意义，而城镇城乡建设用地与非建设用地全覆盖；(2)确定区体系规划的措施则相对过于原则，需要进一域总体空间格局，强调区域的生活、生产、生态步增强针对性。此外，主体功能区规划受科学性空间的管控与布局，包括城镇与城镇、城镇与乡和基层架构，体系完善难度巨大。一是技术村、建设用地与非建设用地间的协调发展，以及体系缺失，主体功能区规划是战略性、基础性和区域性综合交通和市政基础设施、公共设施等布约束性规划，强调性分区来发挥与引导局(表2)。

作用，但在具体指导空间布局和建设上尚未形成理论体系，科学性不足；二是实施体系不完善，2.3 城镇体系规划角色转变及其可能

目前主体功能区规划的具体实施办法尚不清晰，比较国民经济和社会发展规划、主体功能并且，在县(市)层面，空间规划长期由城乡规划区规划、土地利用总体规划与城乡规划之间的关和国土部门负责，因此，要求编制全国和系：国民经济社会发展规划以社会经济类发展目省级主体功能区划，在《江苏省发展规划条例》标为主要内容，不涉及空间类目标，因此与其他中明确规定，“市、县(市、区)不编制主体功能规划基本没有空间实施矛盾；城乡规划在城市中区规划”。

心城区(包括建制镇镇区)范围内构建了由城市总比较土地利用总体规划和城镇体系规划，体规划(中心城区)、控制性详细规划、修建性详编制内容上，土地利用总体规划用地全域覆盖，细规划以及各类专项规划组成的完整的编制体关注建设用地与非建设用地的用途管制，并以城系，对城镇建设用地布局、开发建设予以管控，

镇外的非建设用地为重点，通过指标层层管控落

图2 “三规”编制体系比较

Fig.2 Comparison of the “three planning” compilation systems

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城镇体系规划改革创新与“三规合一”的关系张 泉 刘 剑规划研究Planning Studies18

2014年 第城市规划38 卷 第10期 VOL.38 NO.10 OCT. 2014CITY PLANNING REVIEW实；城镇体系规划强调空间管制，通常将基本农工程、制图等)的国家标准9个，形成了覆盖国田作为“三区”划定的主要划分依据之一。同家、省、市多层次、系统的技术标准体系；三是时，土地利用总体规划重点是强调耕地尤其是基实施体系完善，形成了建设项目选址意见书、建本农田的保护，而对建设用地及其他非建设用地设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村研究不足，生产、生活、生态空间缺乏协调，导建设规划许可证的“一书三证”管理实施制度；致与地区经济社会发展的适应性不强；此外，四是人才体系完善，1999年全国已开始推行城市耕地占用和保护指标的分配带有很强的平均计划规划师执业资格制度，目前全国约有16000名注性。

册规划师，有效促进了城乡规划人才队伍的建城镇体系规划是基于城乡规划学科发展的设；五是教育体系完善，2010年全国设有城乡规自身规律开展研究，由点到面，多领域综合，城划专业的大学院校约175所，2011年学位镇体系规划内容包括了城镇化战略、空间管制、委员会正式通过城乡规划学增设为一级学科，理城乡统筹、城镇布局及各类基础设施布局，内容论体系不断丰富。

最为完善。在现有基础上，城镇体系规划增加开通过对法律体系、编制体系、实施体系、发强度总体控制目标研究，并强化针对性措技术体系、人才体系及教育体系的比较，笔者认施研究与制定，则可涵盖并落实主体功能区的核为以城镇体系规划为技术平台，整合主体功能区心内容；进一步协调统一用地分类和人均用地标规划和土地利用总体规划相应内容，拓展为区域准，增加耕地保有量、基本农田保护面积、新增规划，进而结合国民经济与社会发展规划，一并建设占用农用地规模等指标，则可涵盖土地纳入城市总体规划(或称城乡总体规划)，是实现利用总体规划的核心内容，并以城镇总体规划和“三规合一”最合理、最便捷、最有效的途径详细规划为抓手，通过城乡规划完整的编制体系(表3)。

予以空间落实。

综上，从“三结构一网络”的提出，到108城乡规划体系建设也最为完善。一是法律体号文对其内容的充实完善，城镇体系规划理论与系完善，包括国家《城乡规划法》、地方城乡规方法不断完善，技术层面已具备了从区域规划缺划条例及部门规章；二是技术体系完善，据《城失下避免“就城市论城市”的权宜之计向“三规乡规划技术标准体系修订》(征求意见稿)统计，合一”的区域规划转变的基础；基于现状主要问城乡规划国家标准12个，行业标准4个，与城乡题和“三规合一”新的要求，城镇体系规划应进规划相关(建筑、园林绿化、交通、环保、市政一步创新思路、理论，完善方法。

表3 “三规”支撑体系比较及编制内容整合

Tab.3 Comparison of the support systems of the “three planning” and the content integration

主体功能区规划城乡规划土地利用总体规划法律无《城乡规划法》《土地管理法》法律部门规章无《城市规划编制办法》；《省域城镇体《土地利用总体规划编制审查办法》体系规划编制审批办法》系地方法规省发展规划条例（江省城乡规划条例；市城乡规划条例省土地管理条例苏2010、云南2014）开发强度、配套城镇体系规划指标管控（耕地保有量、基本农田保护面积、新增建设占用农用地规模）编制体系—城镇总体规划指标管控（城乡建设用地规模）—控制性/修建性详细规划地块边界—乡规划、村规划地块边界实施体系尚不明确城镇总体规划；年度建设计划；“一书年度计划；农转用制度；项目预审制三证”制度度无《城市规划基本术语标准》、《城市用《土地基本术语》、《土地利用现状技术标准地分类与规划建设用地标准》、《村镇分类》、《市（地）级土地利用总体规划标准》等规划编制规程》人才队伍尚未有专门的职业准城市规划师执业资格制度土地规划师执业资格制度尚在前期研入制度究阶段教育体系尚未有大学院校开设城乡规划学被增设为一级学科；全国设土地资源管理专业为二级学科；全国专门的专业有此专业的大学院校约175所设有此专业的大学院校约90所注：红色箭头表示以城乡规划为平台，将主体功能区规划和土地利用总体规划的核心内容整合纳入。

3 城镇体系规划的创新思路

因地制宜区分差别化发展主体，即明确差别化空间是区域空间结构的主要内容。具体区基于江苏10多年来的城镇体系规划工作探索分条件笔者在《<江苏省城镇体系规划—2030>与实践，以及将“三规”核心内容的拓展纳入，战略方针的思考》⑧一文中已有详细阐述，重点可以将城镇体系规划主要做法归纳为“四个空间是“五性”——客观性、不变性、关键性、特征结构”——区域空间结构、城镇空间结构、生态性、性；一般情况下，主要包括地理区位、空间结构和交通空间结构(表4)。

自然资源、地形地貌、生态环境等发展要素。明确差别化发展空间是细化、深化主体功能理念，3.1 区域空间结构：分区与差别

有利于促进区域整体目标的实现。

第一，构建空间要素全覆盖的区域空间结第三，统筹兼顾明确分区差别化发展目标、构。城镇体系规划主要目标是实现区域整体的可模式与路径。根据资源类和环境类等基本性差持续发展，因此必须要基于全域视角，按照新型别，在充分论证差别化基本条件和市场需求基础城镇化的总体要求，切实解决好三农发展问题、上，统筹兼顾确定分区差别化发展目标，以加强生态环境问题和地方文化保护问题。必须改变过效益的整体性、兼顾利益的公平性。在规划中具去重城轻乡、忽视生态基底的不足，构建空间要体通过规划目标的有无、指标的高低、要素的比素全覆盖的区域规划。

重、实现的时序等举措，体现差别化的范围第二，根据区域自身客观发展条件，进行与程度。对应目标制定差别化的发展路径，明确差别化空间分区。受自然禀赋、历史机遇等作为实现差别化目标而采取的步骤、策略和具体方用，区域差别客观存在。但“差别”并非“差法。

距”，差别是指属性不同、特点不同、模式不第四，对应目标制定差别化措施。目标同，差距是指相同属性、特点、模式下的水平不实现需要相应的措施，差别化目标的实现更同。差别是因地制宜、扬长避短发挥各自优势，离不开对应措施的差别。城镇体系规划应着形成统筹协调、整体最优的区域发展格局的基重研究促进和保障区域差别目标实现的差别化政础，地域发展条件可以有差别，但人的发展权策措施，主要包括产业准入、投资导向、环境准是平等的，不应当有差距。因此，“区域发展入、设施引导、财政转移支付及生态补偿、用地差别化”应是城镇体系规划的核心思想和基本指标分配、差别化考核体系等。此外，也需要研工作方法。

究制定差别化规划建设技术措施。

表4 城镇体系规划“四个空间结构”主要作用与技术要点

Tab.4 Main functions and technical highlights of “four spatial structures” in urban system planning结构名称

主要作用

技术要点

与“三规合一”的关系①研究区域整体发展目标，明①因地制宜区分差别化发展主体，明确差别化空间；涵盖主体功能区规划划定四类区域

确经济、社会、生态文明等发②确定分区差别化发展目标、模式与路径；主体功能区、明确开发强度、空间

展目标的空间载体；③对应目标制定差别化措施制定配套等核心内容，使结构

②依据区域目标，划定功能分其理念在市、县层面予以落实

区，明确定位，制定相应区域城镇

①明确的需求目标，①强化城镇功能指引；空间

协调市场与关系，引导大②以城镇间市场联系和内在作用机制为依据，合理确结构

中小城市协调发展；定城镇空间组织单元；②统筹城乡，优化镇村布局③统筹城乡，强化各类保护1强化各类非建设用地的空间管①强化非建设用地的用途管制，明确基本农田布局；涵盖土地利用总体规划耕地保

生态

制，落实基本农田保护，发挥②基于资源环境约束，划定生态保育空间，明确管控有量、基本农田面积、新增建空间

生态空间复合效用目标和；设占用农用地规模等核心内结构

③规划指引（生态维护、环境准入、功能特色、开发

容，并且在城镇总体规划层面强度），强化特色，复合利用，提升生态空间效益可以在每块地块上与土地利用总体规划完全协调合一

交通以区域发展导向作用最强的交①不同交通方式与功能、强度的适应性；

空间通网络，引导空间差别化发展②不同交通方式与城乡生产生活行为的适应性；结构③不同交通方式与低碳生态节能减排的适应性

注：1、区域城镇体系规划应根据地形地貌、区位条件、文化传承、经济发展等差异，对生态保护、耕地保护和村庄布点提出原则性指引；县(市)域城镇体系规划应因地制宜，体现“保护、利用、改造、发展”的原则，统筹安排村庄布点。

19

城镇体系规划改革创新与“三规合一”的关系张 泉 刘 剑规划研究Planning Studies3.2 城镇空间结构：市场与功能

城镇空间结构是经济与社会活动的空间投影，市场在资源配置中起决定性作用；但城镇体系规划又是按行政管辖范围对城镇发展作出的一项公共，因此，城镇空间结构规划的关键是协调好市场与的关系。

第一，统筹考虑区域整体关系，引导大中小城市协调发展。区域整体关系包括区域内部的关系以及区域内外的关系。在规模结构方面，大中小城镇无固定比例，关键是协调发展。例如，英国东南部城市群核心城市伦敦的城市人口规模为732万人，而次一级的城市南安普顿仅23.42万人，首位分布特征明显；德国莱茵—鲁尔城市群，其城市规模均较小，最大城市科隆的城市人口仅约100万人；日本太平洋沿岸城市群50万人口以上的城市11个，20万～50万人口的中等城市37个，城镇体系等级规模结构中小城市的占比较高；我国苏南地区城市群200万以上、100万～200万、50万～100万、20万～50万、10万～20万人口的城市数量比为1∶1∶1∶1.3∶3，呈金字塔形，位序—规模分布特征较为明显(图3)。

随着市场配置资源的主体作用促进要素自由流动，空间由均衡向不均衡演变，相互联系的城镇不仅仅局限于行政地域范围内，城镇空间组织的基本单元也不仅仅局限于单个的城镇，出现了都市区、都市圈、城市带、城镇轴、点状等多元化的空间组织单元。因此，应着重改变目前局限于本行政区划而片面强调规模提升或控制、等级结构完整、把城镇体系规划当作就是规划一个“城镇体系”这种本末倒置的规划方法。应当统筹考虑经济区划范围内的整体关系，以市场联系为基础，综合分析就业、人口、交通、资金、信息流等联系，合理确定城镇空间组织单元。

第二，明确的需求目标——强化城镇功能指引，淡化规模等级。以往将城镇规模作为的核心内容，但对于规模如何却

20

2014年 第38卷 第10期 VOL.38 NO.10 OCT. 2014并不清晰。城镇规模主要是发展资源特点、人口密度和产业结构、层次变化等市场活动叠加作用的结果，规模实质是市场的反映，哪里有就业，哪里就有规模，因此，规模实际上就是市场。大中小城市协调发展，其本质应是大中小城市的市场协调发展，具体则应通过对就业岗位的类型、层次和数量的来实现。随着投资主体、开发主体逐渐多元化，对资源的配置主要通过市场来完成，改变了过去“自导自演”的计划方式，城镇的就业岗位供给更多受市场力作用。因此，规划应根据市场变化引导城市主动作为，不断调整升级、优化产业结构，完善城市功能，培育城市的核心竞争力、特色竞争力。至于单个城镇具体的人口规模，则应当是在城市总体规划中根据就业岗位、土地资源、水资源和环境容量情况具体研究确定，而不应区域平衡分配，更不是所有城市都惯性增长。

第三，统筹城乡，强化各类保护。区域城镇体系规划应根据地形地貌、区位条件、文化传承、经济发展等差异，对生态保护、耕地保护和村庄布点提出原则性指引。县(市)域城镇体系规划应因地制宜确定、落实分区管制要求，体现“保护、利用、改造、发展”的原则，保护农村生态环境和乡土文化特色，合理利用资源，并综合考虑经济发展、社会服务、文化传承和乡村空间要素，统筹安排村庄布点。

城市规划 CITY PLANNING REVIEW3.3 生态空间结构：管控与利用

第一，强化非建设用地的用途管制，明确基本农田和其他耕地布局。明确各类非建设用地的空间布局及管制要求；基于土地供需形势分析，确定耕地保有量、基本农田保护面积和土地整理复垦开发面积等主要指标，结合农业现代化的需求，优化耕地布局，划定基本农田保护区。

第二，基于资源环境约束，界定生态保育本底。综合自然地理要素、自然生态要素、自然灾害要素、社会经济要素，界定生态保育空间；其

图3 世界级城市群城镇规模结构比较

Fig.3 Comparison on urban rank-size structure of world-level city clusters

中，自然生态要素主要包括自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质遗迹保护区、饮用水源保护区、洪水调蓄区、重要水源涵养区、重要渔业水域、重要湿地、清水通道维护区、生态公益林以及特殊生态产业区等。根据生态保育空间管控目标，因地制宜制定差别化的低碳生态发展要求和生态环境保护措施。

第三，整合资源，积极保护；强化特色，复合利用。历史经验表明，除了非常特殊的生态敏感区、保育区以外，单纯的、消极的保护并不能达到既定目标，规划应以促进生态本底有效管控为目标，通过科学制定环境准入、开发强度等规划指引，整合利用各类资源，合理配套旅游设施，开发特色旅游产品，促进自然资源积极保护、合理利用，实现功能复合，有效提升生态空间效益。

3.4 交通空间结构：方式与引导

传统城镇体系规划“在地域空间结构、等级规模结构、职能类型结构的基础上，做好交通、科技、财政金融等相关网络”(宋家泰等，1988)，网络系统仅仅发挥了配套支撑作用，往往被称为“城镇体系的支撑系统”，其整合空间资源、引导城镇空间发展的首要作用未主动予以发挥。分析组成网络系统的各类基础设施，交通可以引起时空关系的变化，具有较强的导向作用。例如，在以往的城镇体系规划中，地理的实体空间以经纬度来表示位置，以公里等来表示距离。随着交通方式和工具的发展，“时间—费用”成为测度现实和有用的空间(Ron Albler，1970)；基于时空测度的时空城市体系规划被提出(孙娟，2001)。而电力、燃气等基础设施主要服务于城镇“点”，对引导区域发展一般不具有先行作用。此外，我国正处在工业社会向信息社会过渡阶段，通讯网络及信息化强化了城镇间的交换功能，具有特色化、专业化功能的城镇，其集聚与扩散作用得到加强，但信息化主要是在交通现代化的前提下对区域空间结构产生影响。因此，城镇体系规划应特别重视交通对区域空间引导作用的发挥。

第一，注重不同交通方式与功能、强度的适应性。由交通支撑需求向交通引导发展转变，交通对区域空间(包括城镇空间和生态空间)具有显著的引导作用，不同的交通方式结构和布局模式引导形成不同的区域空间。建立“交通引导发展”理念，可概要表述为：以轨道交通与快速公交引导城镇空间集聚，以交通枢纽引导城市用地开发和服务业发展，以货运交通引导工业用地集聚，以特色交通引导旅游资源开发利用。

第二，注重不同交通方式与城乡生产生活行

为的适应性。交通空间结构主要包括交通分区、交通走廊和综合枢纽。其中，交通分区是综合地理区位、地形地貌、自然资源、城镇密度及分布特征，并结合差别化发展目标和模式，制定交通分区，统筹确定交通方式结构与布局模式。交通走廊是区域内交通设施集聚地区，基于走廊内客货流分析预测，划分走廊类别，明确走廊功能，预测走廊通过能力，提出其定位和规划要求。综合枢纽是客货运走廊内的重要节点，对城镇发展具有重要引导作用，应强化综合枢纽与城市中心体系的相互协调。

第三，注重不同交通方式与低碳生态节能减排的适应性。不同的交通方式对土地资源占用、能源消耗和环境污染影响各异。按照低碳生态和节能减排的发展理念，优化交通方式结构——对人口密度较大地区而言，一般情况下，客运交通可优先发展区域轨道，货运交通大力发展内河水运，有序引导公路建设，促进交通方式协调发展；强化交通走廊整合，避免建设空间无序蔓延。

4 城镇体系规划的创新实践4.1 差别化导向的区域空间结构

《苏南现代化建设示范区城镇体系规划(2012-2030)》⑨立足区域，科学确定区域发展目标，明确差别化导向的区域空间结构。苏南的自然地理条件有明显的地域差异，东部苏锡常以平原为主，中部地区以河湖水网为主，宜溧金高地区则以低山丘陵为主，自然禀赋的差异必然带来发展潜力的不同。就自然地理差异而言，这是不可改变的客观事实，也无须去改变、不应去改变；但经济社会发展水平的地域差距则应该改变，并且是可以改变的。应当以市场手段和引导相结合，按照效益优先原则，因地制宜，合理发挥不同区域的发展优势，把不可流动的区域发展条件与可以流动的人的平等发展权相结合，形成各有特色的空间分区。

综合考虑苏南地区的地理区位、自然资源、地形地貌、生态环境以及社会经济特征，构建基于镇级单元的多要素叠加分析，形成“东西城镇紧凑、中南部生态开敞”的区域空间结构。明确中南部点状发展地区和环太湖点状发展地区实行差别化发展战略(图4)，对生态休闲见长、现代农业发达、传统手工业特色鲜明、服务业发展多元的特色城镇功能予以引导，并辅以空间、产业、设施、保障等方面的差别化指引(表5)。

4.2 协调发展的城镇空间结构

第一，强化市场联系，合理确定城镇空间组织单元。《江苏省城镇体系规划(2012-2030)》⑩

21

城镇体系规划改革创新与“三规合一”的关系张 泉 刘 剑规划研究Planning Studies22

2014年 第城市规划38 卷 第10期 VOL.38 NO.10 OCT. 2014CITY PLANNING REVIEW对金融、人口、交通等生产要素流动强度进行了根据分析，规划确定城镇空间组织单元的主分析研究，认为要素主要集聚在城市群地区，且体形态为城市群，具体包括城市带、城镇轴、都进一步流向经济发达地区。例如，从交通流分市圈等不同类型。并在上版规划“三圈五轴”基析，苏南城市和苏中城市间客运紧密联系，东陇础上，将原沪宁和宁通两条城镇聚合轴整合为沿海沿线联系较为薄弱(图5)；从人口流动分析，江城市带，通过加密过江通道、打造城市组群加人口迁移呈现出由“苏南为主、苏中苏北为辅”强跨江联动，增强苏南对苏中地区的辐射带动。的多中心格局向“苏南中心极化”格局转变，苏取消发展缓慢但生态、农业基础条件优良的新宜南同时呈现跨江向苏中、苏北辐射趋势(图6)。城镇聚合轴，划设苏北水乡和苏南丘陵两个点状

图4 基于镇级单元的多要素叠加分析

Fig.4 Multi-factor superposition analysis based on the unit of town资料来源：参考文献2。

表5 点状发展地区差别化指引

Tab.5 Differentiated guidelines on the spot-by-spot development areas

城镇密集地区

点状发展地区

东部：先进制造业基地，提高国际化水平，增强高生态休闲见长，现代农业发达，传统手工业功能差别

端服务功能；西部：现代区域创新与服务中心，长特色鲜明，服务业发展多元三角辐射中西部的重要门户

空间差别轨道交通引导紧凑集聚；产业升级促进空间优化；提升功能，发展水平跟进；点状集聚，规模生态共保、宜居精致、品质提升保持适度；特色引导，完善公共服务产业差别

优化传统产业，发展新兴产业，提高现代服务业

特色发展，重点发展农业，积极突破旅游

业，多元发展服务业

交通设施以轨道交通为主体的多方式交通系统，构建网络化提高便捷性，旅游交通设施和服务多元化设施的交通走廊

差别

公共服务设施共建共享区域公共服务设施，设施配置满足居民个提高服务质量，构建适应地域文化、休闲旅性化需求游的特色服务体系财政

有利于推进经济结构战略性调整、增强自主创新能加大财政转移支付力度，鼓励特色产业发

力展、公共服务设施建设

保障差别

目标考核机制强化自主创新、资源利用、质量效益突出生态建设、旅游发展

生态环保探索区域间生态环境补偿交易机制

发展地区，加强全省生态保护和耕地保护，并设已经开始由在市(县)范围内具有综合影响力的三淮安增长极加强对苏北水乡腹地的带动服务。全级Ⅱ类中心上升为具有省内地区性综合影响力的省形成“一带两轴，三圈一极”的紧凑型城镇空城市。三是明确差别化的构建原则。与全省的区间结构(图7)。

域空间结构相协调，明确轴带内地区与轴带外地第二，淡化人口规模，强化功能特色。为强区、城镇轴核心区与外围区差别化的城镇功能引化市场在资源配置中起决定性作用，在《江苏省导原则，以促进城市带、城镇轴和点状发展地区城镇体系规划(2012-2030)》和《苏南现代化建中心城市的建设和协调发展。四是构建扁平化协设示范区城镇体系规划(2013-2030)》中，城镇调机制。通过建立相关地区联席会议机制、相邻规模结构仅作为现状的客观描述；而在规划内容地区规划协调管理机制、重大建设项目规划选址中，将城镇规模弱化为指导性指标，不做强制要论证机制，设立多种形式的区域调节基金，建立求，甚至不作为规划的报批内容。同时，强化健全多种方式的区域生态补偿机制等，构筑扁平城镇的功能指引：一是淡化行政等级、人口规模化的城镇发展动态协调机制。

等影响因素，重点从分担区域功能角度考虑城镇第三，因地制宜，体现“保护、利用、改功能引导要求。二是注重具有专业化、特色化功造、发展”的原则，统筹安排村庄布点。《苏州能城市的能级提升。例如昆山已成为全球IT产业市区镇村布局规划》统筹考虑经济发展、社会服制造与交易专业化城市，其笔记本电脑产量和数务、文化传承和乡村空间要素，明确每一个自然码相机产量分别占全球总量的1/3和1/8，昆山村的布点及以自然村为基点的公共设施和市政交

图5 江苏省基于铁路客运和公路客运的城市联系强度分析

Fig.5 Analysis on urban connection intensity based on railway passenger transport and road passenger transport in Jiangsu Province资料来源：参考文献1。

图6 1990、2000、2010年江苏省人口迁移分析

Fig.6 Analysis on population migration in Jiangsu Province in 1990, 2000, and 2010资料来源：参考文献1。

23

城镇体系规划改革创新与“三规合一”的关系张 泉 刘 剑规划研究Planning Studies图7 江苏省城镇空间结构

Fig.7 Urban spatial structure of Jiangsu Province资料来源：参考文献1。

24

2014年 第城市规划38 卷 第10期 VOL.38 NO.10 OCT. 2014CITY PLANNING REVIEW图8 苏州相城区镇村布局与农村地区产业发展引导

Fig.8 Guidance on the town-village layout and the rural industrial development in

Xiangcheng District of Suzhou City

资料来源：苏州市规划局，苏州规划设计研究院股份有限公司.苏州市区镇村布局规划。

图9 苏南生态保育空间规划

Fig.9 Spatial planning of ecological conservation in southern Jiangsu Province资料来源：参考文献2。

通网络、耕地与生态用地布局的全覆盖。通过全市统筹、各区协调、逐镇落实，将市区“四个十万亩”(10万亩优质良田、10万亩生态林地、10万亩高效园艺、10万亩特色水产)的保护要求落实到每一个具体地块(图8)。

4.3 功能复合的生态空间结构

第一，生态保育空间划定。《苏南现代化建设示范区城镇体系规划(2013-2030)》综合分析苏南地区山地丘陵与河湖水系的自然地理要素、植被覆盖与生态功能区的自然生态要素以及景观与人文特色的社会要素，确定“一带两核、四片九廊”的生态保育本底(图9)。“一带”为长江沿江生态带，主要包括长江水面、沿江湿地、江中湿地及两侧防护林带、临江生态旅游景观；“两核”为太湖山水生态核和宜溧金山地生态核；“四片”为苏南山水资源集中分布的区域，分别为东部湿地片、滆湖—长荡湖湿地片、石臼湖—固城湖湿地片、宁镇山地丘陵片；“九廊”为滁河、秦淮河、大运河、新孟河、锡澄运河、望虞河、吴淞江、丹金溧漕河、胥河—南溪河构成的水系廊道。

第二，生态空间复合利用。根据苏南生态空间特色，对山、水、绿(主要指耕地和基本农田)三类本底要素进行资源整合，构筑三个特色旅游圈层——文化风情圈、自然游憩圈、休闲度假圈，并从生态维护、环境准入、功能特色、开发强度等方面进行规划指引(图10)。

4.4 方式适宜的交通空间结构

第一，因地制宜确定交通方式结构。交通网络对城镇空间具有显著的引导作用，且交通方式的不同对空间的影响效用各异。苏南地区长期以来交通建设偏重于公路交通，2011年底公路网密度为1.66km/km2，其中高速公路通车里程1636km，占全省高速公路总里程的39.7%，公路交通占客运交通比例高达96.0%；而轨道交通发展滞后，轨道网密度和人均轨道长度与世界级城市群地区相比，差距较大(表6)。比较苏南地区公路与轨道两种交通方式对城镇空间的引导效用发现，过密的公路网已引起区域和城市沿着交通线蔓延，高速公路出入口工业区呈低密度扩张态势，区域空间呈现出均衡的分散化的特征，导致土地资源难以为继，且公路运能提升空间有限。相比较，轨道交通可以有效促进沿线及站点地区发展，加强区域中心城市的集聚作用，引导城镇空间紧凑发展(图11)。

据此，《苏南现代化建设示范区城镇体系规划(2013-2030)》以轨道交通增量发展、公路交通优化发展为主，形成以区域轨道交通为主导、

图10 苏南山水绿空间利用规划示意

Fig.10 The planning of green space utilization in southern Jiangsu Province资料来源：参考文献2。

公路交通为主体、其他交通方式为补充的区域交表6 苏南地区城市群与世界级城市群轨道交通发展水平比较

通模式。其中，东部和西部城镇密集地区重点推Tab.6 Comparison on the rail transit development between the southern

Jiangsu city cluster and the world-level city clusters

进区域轨道交通建设，公路网络基本保持现状密客运交通方式结构

区域轨道

度，仅对局部路网功能和等级予以优化。

地区区域轨道公路交通轨道网密度

人均轨道长中南部和环太湖点状发展地区以“快达慢（%）（%）(km/100km2)

度(cm/人)

游”为目标，在完善与周边城市快速交通网络的苏南地区3.39.84.1基础上，构建以旅游轨道、旅游公路、旅游通用日本太平洋沿机场、水上蓝道、区域风景路等多元交通设施组岸城市群38.05125.012.7成的特色交通网络，引导由“山”、“水”、大巴黎都市圈

31.0

50

11.6

11.9

“绿”要素构筑的文化风情圈、自然游憩圈、休闲度假圈等特色空间的发展。

以南京为核心向外沿交通走廊放射的核心放射第二，不同的交通布局方式引导空间差别状轨道交通布局，强化核心区对周边城市、新化发展。一是引导苏锡常地区(东部城镇密集城、新市镇的辐射，引导空间轴向集聚发展(图区)形成多中心城镇空间结构，构建以城际铁12)。三是引导苏南丘陵地区和环太湖水乡地区路为骨干，市域快速轨道和市郊铁路为主体，点状发展，以城际铁路、市郊铁路为主，游览相对均等化的格网状轨道交通线网布局。二是型轨道线路为辅，加强与周边中心城市及区域引导南京都市圈(西部城镇密集区)发展，构建

交通枢纽的联系。

图11 苏南地区高速公路与轨道交通引导的城镇空间特征比较

Fig.11 Comparison on urban spatial features guided by the freeway and rail transit in southern Jiangsu Province资料来源：参考文献2。

25

城镇体系规划改革创新与“三规合一”的关系张 泉 刘 剑规划研究Planning Studies图12 东部城镇密集地区轨道网模式与西部城镇密集地区轨道网模式

Fig.12 Rail network models of the eastern and western urban-concentrated areas资料来源：参考文献2。

5 结论

26

2014年 第38卷 第10期 VOL.38 NO.10 OCT. 2014划)编制各项专业规划，进而实现“多规合一”。[本文撰写期间得到了杭州市规划局张勤(原住房和城乡建设部规划司副)、清华大学顾朝林教授、江苏省城市规划设计研究院邹军院长的诸多教益和启发，谨致谢忱。]

注释(Notes)

① 许学强(1982)、宁越敏(1985)、周一星(1986)、胡序

威(1986)、杨吾扬(1987)、宋家泰(1988)等对城镇体系和我国城镇体系规划的理论、方法进行了大量研究。

② 1949年我国城镇化率10.%，设市城市136个，虽

然建国后一度发展较快，但受“”、下放城镇居民和知识青年上山下乡等影响，到1976年底，城镇化率为17.44%，设市城市188个，城镇发展缓慢。

③ 顾朝林、张勤(1997)通过对1980-1995年各省区城

市化发展差异原因的实证分析，认为国家的投资强度是最重要的影响因素。

④ 《城市规划编制办法》[建设部令第14号](1991)

明确规定城镇体系规划为城市总体规划的构成内容，并在《城镇体系规划编制审批办法》[建设部令第36号](1994)、《城市规划编制办法》[建设部令第146号](2006)等法规中予以延续。

⑤ 彼得・霍尔于1966年在《世界城市》一书中提出

“大的人口中心以及集中相当比例的富裕阶层”等七项世界城市的评判特征。约翰・弗里德曼于1986年发表《世界城市假说》一文，提出了“城市人口达到一定标准”等七项评估指标。

⑥ 区域绿地、经济振兴扶持地区、城镇发展提升地

区、区域性临港基础产业与重型装备制造业集中区、区域性交通通道、区域性重大交通枢纽地区、城际规划建设协调地区、粤港澳跨界合作发展地区、一般性地区。

⑦ 1980年代，国土规划编制工作由不同类型地区的

试点向全国各省区推开，1990年代初，全国多数省区编制了省区级的国土规划，有些省区还编制

(1)从“三结构一网络”的提出，到建设部108号文对其内容的充实完善，城镇体系规划理论与方法不断完善，在“三规合一”新的时代背景下，以城镇体系规划为技术平台，整合主体功能区规划和土地利用总体规划相应内容，拓展为区域规划，是实现“三规合一”最合理、最便捷、最有效的途径。

(2)以区域规划为目标，有效整合主体功能区规划和土地利用总体规划相应内容，创新城镇体系规划，构建以区域空间结构、城镇空间结构、生态空间结构、交通空间结构等“四个结构”为主要内容的城镇体系规划。其中，区域空间结构基于全面的空间要素分析，确定差别化发展战略的空间范围，明确分区差别化发展目标、模式与路径，制定差别化与措施。城镇空间结构明确的需求目标，协调市场与关系，强化城镇功能指引，引导大中小城市协调发展。生态空间结构以保护本底、复合利用为目标，强化非建设用地的用途管制，界定基本农田保护与生态保育空间，明确管控与适度利用的规划指引。交通空间结构基于交通基础设施对整合空间资源、引导城镇空间发展的效用，依据低碳生态与节能减排要求，结合区域差别化目标与模式，分区确定交通方式结构与布局模式。

(3)在城市层面，拓展为区域规划的城镇体系规划与城市总体规划构成城乡总体规划，城镇体系规划关注区域整体发展目标，城市总体规划解决单个城镇具体发展目标；辅之原本已在城镇体系规划中表述清楚的交通、水利、市政等区域空间基本要素，在不同层面，可分别依据城镇体系规划(区域规划)或城市总体规划(城乡总体规

城市规划 CITY PLANNING REVIEW了省内经济区、地区或县域的国土规划，在全国范围首次出现了多层次区域性空间规划。但由于国土规划缺乏系统研究和立法缺失，全国国土规划纲要和省区国土规划均未报请审批。⑧ 参考文献18。⑨ 参考文献2。⑩ 参考文献1。

在《苏南现代化建设示范区城镇体系规划（2013-2030）》中，城镇规模不作为规划的报批内容。参考文献(References)

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2 江苏省住房和城乡建设厅，江苏省城市规划设

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Department of Housing and Urban-Rural Development of

Jiangsu Province， Jiangsu Institute of Urban Planning and Design. Urban System Planning of Demonstration Areas for the Modernization Drive in Southern Jiangsu Province(2013-2030)[Z]. 2013.

3 江苏省建设厅，江苏省城乡规划设计研究院.江苏

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Institute of Urban-Rural Planning and Design. Urban System Planning of Jiangsu Province(2001-2020)[Z]. 2001.

4 江苏省建设厅，江苏省城乡规划设计研究院.苏

锡常都市圈规划(2001-2020)，徐州都市圈规划(2001-2020)，南京都市圈规划(2002-2020)[Z].2002.

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城镇体系规划改革创新与“三规合一”的关系张 泉 刘 剑