事业单位改革 内容提要：要改革现行种 类庞杂的事业单位首先必须进 行分类。实践中，代表性的分类 模式有广东、深圳、山西等地几 种模式。未来改革方向性分类 主要是在划分为承担行政职能 的、从事公益服务的和从事生 产经营活动的三个大类的基础 上，只保留单纯的公益性的事 业单位。 一、事业单位的涵义、事业单位分类改革的必要性 实践模式及 特征与基本现状 要探讨事业单位分类，首先要弄 清楚事业单位的涵义。这是基本的前 提。事业单位的定义可从一般理论及 法规视角进行分析。 所谓事业单位是指与国家机关 相区别，依法设置或登记批准的，专 门从事及提供各类服务的社会服务 组织。而法定的概念涵义主要有： １９９８年的《事业单位登记管理暂行条 例》将事业单位定义为：国家为了社 会公益目的，由国家机关举办或者其 他组织利用国有资产举办的，从事教 育、科技、文化、卫生等活动的社会 服务组织；１９９９年通过的《公益事 业捐赠法》将事业单位定义为：依法 成立的，从事公益事业的不以营利为 目的的教育机构、科学研究机构、医 疗卫生机构、社会公共文化机构、社 会公共体育机构和社会福利机构等。 ２００５年《事业单位登记管理暂行条 例实施细则》规定：事业单位是指国 家为了社会公益目的，由国家机关举 办或者其他组织利用国有资产举办 的，从事教育、科研、文化、卫生、体 育、新闻出版、广播电视、社会福利、 一ｌ６一 姜 爱 林 救助减灾、统计调查、技术推广与实 验、公用设施管理、物资仓储、监测、 勘探与勘察、测绘、检验检测与鉴定、 法律服务、资源管理事务、质量技术 监督事务、经济监督事务、知识产权 事务、公证与认证、信息与咨询、人 才交流、就业服务、机关后勤服务等 活动的社会服务组织。另外，类似规 定还有：２００９年９月《海南省各级国 家机关、事业单位机构设置和编制管 理条例》规定：事业单位是指以社会 公益为目的，由国家机关举办或者其 他组织利用国有资产举办，从事教 育、科技、文化、卫生等活动的社会 服务组织。 事业单位的性质在于：它是相对 于企业单位而言的、与机关有别的、 不以盈利为目的的一些公立的组织机 构。事业单位的宗旨在于：它参与社 会事物管理，为社会服务，主要从事 教育、科技、文化、卫生等活动。事业 单位的特征：一是依法设立。事业单 位的设立，应区分不同情况由法定审 批机关批准，依法登记，或者依照法 律规定直接进行法人登记；二是从事 公益服务。事业单位从事的是教育、 科技、文化、卫生等涉及人民群众公 共利益的服务活动，一般不履行行政 管理职能；三是不以营利为目的。事 业单位一般不从事生产经营活动，经 费来源有的需要财政完全保证，有的 可通过从事一些经批准的服务活动取 得部分收入，但取得的收入只能用于 事业单位的再发展，不得用于管理层 和职员分红等；四是社会组织。事业 单位是组织机构而不是个人，要有自 己的名称、组织机构和场所，有与其 业务活动相适应的从业人员和经费来 源，能够承担民事责任。 就中国来看，事业单位一般是国 家设置的带有一定的公益性质的机构，不属于机 构，与公务员不同，也与企业有别。统计资料显示，截 至２００５年底，全国事业单位总计１２５万个，涉及教科 文卫、农林水、广播电视、新闻出版等多个领域，工作 人员超过３０３５万人，是国家公务员的４．３倍，占全国 财政供养人数的近８０％。１９９０年，全国机关事业单位 退休费总额仅为５９．５亿元，而到２００６年已远远超过千 亿元 ① 二、事业单位分类的涵义与改革的必 要性 １．事业单位分类的涵义与种类 事业单位分类与事业单位的涵义密不可分。所谓 事业单位分类就是将全部事业单位根据功能性质进行 分门别类。事业单位的一般涵义与法定涵义如上述所 述。由此，可以对事业单位分类进行分析表述。概括起 来，主要有：现行事业单位分类；学者型事业单位分 类与改革方向性事业单位分类。 （１）现行事业单位分类。分为全额拨款事业单位、 差额拨款事业单位与自主事业单位。这里的分类实际 上是从财政视角进行的分类。全额拨款事业单位也称 为全供事业单位，也就是全额预算管理的事业单位， 是其所需的事业经费全部由国家预算拨款的一种管理 形式。主要包括没有收入或收入不稳定的事业单位， 如学校、科研单位、卫生防疫、工商管理等事业单位。 差额拨款事业单位，是其所需的事业经费部分由国家 预算拨款的一种管理形式。按差额比例，财政承担部 分，由财政列入预算；单位承担部分，由单位在税前 列支，如医院等。差额拨款单位的人员费用由国家财 政拨款，其他费用自筹。这些单位的人员工资构成中 固定部分为６０％，非固定部分为４ｏ％。自主事业单位 又称为自收自支事业单位，是其所需的事业经费全部 自己解决而国家不拨款的一种管理形式。 （２）学者型事业单位分类。学者型事业单位分类比 较广泛，主要有：文化事业单位、教育事业单位与医疗 事业单位；地方事业单位与级事业单位；国内事 业单位与境外事业单位；实行企业化管理的事业单位 与非实行企业化管理的事业单位；行政执法类事业单 位、公共服务类事业单位与生产经营类事业单位等。 事业单位改革 ２．事业单位分类改革的必要性 事业单位分类改革是事业单位改革的前提与 突破口。深化事业单位分类改革，是党的十七大提出 的重要任务，是建设服务型、高效型、人民满意型政 府的必然要求。对于进一步促进社会保障制度改革具 有十分重大的战略意义和现实意义。作为向全社会提 供基本公共服务的载体和平台，事业单位在促进经济 社会事业发展等方面起着重要作用。但随着社会的发 展，现行的事业单位管理存在的弊端也Ｅｔ益显现。 绝大部分事业单位均为主管部门管理，职能受主管部 门委托，内部缺少相应的竞争机制，经费大多依赖财 政，自我“造血功能”不强，外部社会化进程缓慢，改 革的动力不足，长期以来在管理方面存在很多的 问题。一部分计划经济时期产生的事业机构，职能上 发生了很大的变化。有的职能消失，有的没有场地设 施，有的依靠出租房屋维持现状，有的连职工的工资 和保险都无法保证，人员自谋职业。还有一些事业单 位偏离公益目标、降低服务标准，市场化、商业化的倾 向明显；一些事业单位存在人浮于事、效率不高的问 题等等。这些问题亟待解决，寻找发展出路，而分类改 革是所有改革的前提与突破口。 事业单位分类改革是既是深化事业单位人事工资 的前提，也是养老保险制度改革的必要条件与关键点。 现行养老保险制度形式分为企业类、公务员类、部分 企业型事业单位、一般事业单位等几种。更重要的在 于：只有真正科学地划分公益性、服务性事业单位， 才能逐步消解日益严重、种类庞杂的１２５万个事业单 位。从而努力做到归的归，归市场的归市场。 在加快推进机关事业单位养老保险制度改革的同时， 实现企业与机关事业单位养老保险的制度衔接，逐步 缩小企业退休人员与机关事业单位退休人员的收入差 距。但无论如何分类与定位，事业单位就是一个公共 服务机构，其实质就是提供公共服务。２００６年６月中 编办制定的《关于事业单位分类及相关改革的试点方 案》（征求意见稿）中提出，根据现有事业单位的社会 功能，将其划分为承担行政职能的、从事公益服务的 和从事生产经营活动的三个大类。对从事公益服务的 事业单位，则再划分为三个类别：不能或不宜由市场 配置资源的，所需经费由同级财政予以保障，不得开 展经营活动，不得收取服务费用；可部分实现由市场 一１７— 事业单位改革 配置资源的，所需经费由财政按照不同方式给予不同 程度的投入，鼓励社会力量投入；可实现由市场配置 资源的，实行经费自理，财政通过购买服务方式 给予相应的经费补助，具备条件的，应逐步转为企业， 今后这类单位主要由社会力量举办。这一分类与浙 江、深圳等地的实际做法差不多。中编办的分类可能 是未来分类改革的方向性分类。 三、事业单位分类改革的实践模式 １．广东分类模式 ２００８年底发布的《广东省事业单位分类改革实施 意见（征求意见稿）》对事业单位分类进行了尝试，将 现行的事业单位主要分为三类：行政类事业单位、经 营服务类事业单位与公益类事业单位。其中只有公益 类事业单位才是《试点方案》适用的对象，其它两类事 业单位前者要撤销与国家机关合并，后者则进行事业 单位改制成为企业。 公益性事业单位进一步划分为三大类：第一类是 从事关系、公共安全、公共卫生、公民基本 权利、义务教育、基础研究、群众体育、生态资源和环 境保护的基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源。 所需经费由同级财政予以保证；履行职责依法取得的 非税收入，实行“收支两条线”管理，收入上缴财政， 不能自主支配。由于这类事业单位的相关开支由地方 财政全额拨款，因而缴纳养老保险单位承担部分应由 地方财政全额承担。第二类是面向全社会提供公益服 务；涉及人民群众普遍需求和经济社会发展需要，可 部分实现由市场配置资源。所需经费由财政给予不同 程度的投入，同时鼓励社会力量投入；其公益服务项 目和收费标准由规定，其他业务活动项目与收费 标准接受指导；提供公益服务依法取得的服务性 收入，按规定实行“收支两条线”管理。由于这类事业 单位的相关开支由地方财政不同程度地拨款，因而缴 纳养老保险单位承担部分应由地方财政按拨款的比例 承担。第三类是从事的业务活动具有一定公益属性， 但社会化程度较高，可基本实现由市场配置资源；自 主开展公益服务和相关经营活动；所需经费主要来自 服务性收入、经营性收入以及社会力量投入等，实行 经费自理；承担有关公益任务的，视其所提 一１８一 供服务的数量和质量，通过购买服务的方式给予相应 支持。由于这类事业单位的相关开支主要实行经费自 理，只有在承担有关公益任务的情况下，地方财 政才给予相应拨款，因而缴纳养老保险单位承担部分 主要由事业单位负担。 广州市文化事业单位模式：广州市文化事业单位 的改革分三种类型：第一类是公益性文化事业单位， 包括图书馆、博物馆（纪念馆）、文化馆（站）等；第二 类是广州日报报业集团、广州电视台、社科院等单位， 该类单位将实行事业，由重点扶持；第三类 是其他艺术院团，放映、演出、文化发行、电视剧和娱 乐节目制作等经营性文化单位，要逐步进行转企改革， 面向市场。 佛山事业单位模式：《佛山市事业单位分类改革 的实施意见》，对事业单位分类改革的原则、内容、政 策衔接和组织实施予以进一步明确。《实施意见》根据 省有关事业单位分类改革的精神，按照事业单位的功 能特征、经费来源及发展方向，将事业单位划分为行政 类、公益类和经营服务类三个类型。其中，对行政类事 业单位将按照政事分开、事企分开的要求，对其职能进 行全面清理，今后除法律法规明确规定外，不再批准设 立行政类事业单位；对经营服务类事业单位，以逐步 转为企业为改革方向，进行企业注册，并注销事业法 人，核销事业编制，今后不再批准设立从事生产经营活 动的事业单位；而公益类事业单位，则根据职责任务、 服务对象和资源配置等情况划分为三个小类别，实施 相应的改革措施和管理，优化公共事业资源配置。据统 计，佛山市现有事业单位１４４６个，在职人员６７２６６名， 主要分布在教育、卫生、文化、农林牧水等领域。 ２．山西分类模式 ２００９年山西事业单位分类改革步骤：根据 统一安排和省编委会议确定的改革总体设想，全省事 业单位分类改革工作大体分三步进行，第一步对现有 事业单位进行清理规范；第二步是对事业单位机构分 类；第三步是根据事业单位的不同类别进行相应的改 革、人事制度等工作和养老保险制度改革。 山西事业单位分类改革的要求与原则：事业单位 分类改革将按照社会功能，划分为承担行政职能、从 事生产经营活动、从事公益活动三大类，按照政事分 开、事企分开、管办分离和分离指导的原则，采取撤 销、合并、下放、转企等方法，对不同事业单位实施不 同改革。 太原市事业单位分类改革模式：分三类型撤并转。 ２００９年《太原市事业单位实施意见》规定：按照事业单 位的职能等，太原市将事业单位分为承担行政职能的、 从事生产经营活动的和从事公益服务三个类型，按照政 事分开、事企分开和管办分离的原则，通过调整、剥离、 转移等方式，对不同类别事业单位实施不同的改革。① 将予撤销的事业单位包括：机构编制部门批准成立一 年以上未组建或一年以上不开展工作的事业单位；原 承担的工作职责已消失或履行职责的法定依据已消失 的事业单位；长期无正式在编工作人员，其日常工作 由机关工作人员或其他外聘人员承担的事业单位；没 有任务或任务严重不足，长期不出成果，社会效益差的 事业单位。②成建制合并的事业单位包括：部门内部 设置零散、规模过小、职责相近、服务对象单一以及不 具备法人条件的事业单位；虽隶属关系不同，但职能 相同或相近、职能交叉、设置不合理的事业单位；因主 管部门撤并或职能调整，需相应进行合并调整的事业 单位；同一部门多个承担执法职责的事业单位。③将 逐步转为企业的事业单位包括：生产经营性事业单位 及其他以营利为主要目的的事业单位；现承担的工作 任务可由市场自行调节解决，或可通过购买服务 等方式交由其他社会组织承担的事业单位；进行收费 服务，属于社会中介类的事业单位。在对事业单位进行 清理的基础上，太原市还将对事业单位的机构名称、职 责任务、机构规格、人员编制、编制结构、经费形式、领 导职数、内设机构进行规范。其中，事业单位的经费形 式具体分为财政拨款、财政补助和自收自支３种类型。 ３．深圳分类模式 ２００６年深圳市事业单位分类改革模式：按照明 晰职能、分类推进、创新、完善监管、积极稳妥的 原则全面推进事业单位改革。改革后事业单位的定位 是：从事公共服务并相对于和企业之外的非 营利组织。根据事业单位的社会功能，将现有事业单 位分为经营服务类、监督管理类和公益类三大类，其 中经营服务类又细分为经营开发类事业单位和中介服 务类事业单位。按照不同类别的特点，采取不同的改 革和管理方式，即原则上监督管理类和经营服务类从 事业单位中分离出去，分别转归行政管理序列和转为 事业单位改革 企业，公益类予以保留。 （１）经营服务类事业单位及其改革。①经营开发 类事业单位。指面向市场从事生产、经营和开发性活 动的单位。主要包括党政机关所属培训机构和接待基 地、后勤服务、新闻传媒出版、影视文艺创作、开发性 科研、勘察设计等单位。经营开发类事业单位原则上 全部转为企业，注销事业单位法人登记并依法进行企 业注册登记。无市场前景、转企后难以生存的单位予 以撤销；由我市代管而产权不属于我市的单位，交回 上级主管部门管理。今后不再批准设立经营开发类事 业单位。②中介服务类事业单位。指利用专业知识和 技能，从事市场服务、社会公证、行业协调和社会服务 的单位。中介服务类事业单位原则上实行脱钩改制， 不再列人事业单位序列，其中直接为市场主体提供服 务、与市场经营活动密切相关的单位，改制为市场中 介组织；为会员提供服务的单位，转按社团运作；依 据国家法律法规履行强制性检测认定职能的单位，保 留事业建制，按照效能原则整合资源，打破部门和行 业界限，进行合理重组。 （２）监督管理类事业单位及其改革。监督管理类 事业单位指依据法律法规授权或委托，依法行使 行政许可、行政管理、行政执法和检查监督等职责任 务的机构。其经费支出主要来自同级财政、行政性收 费或通过行使职能而获得的垄断性、资源性收入。 监督管理类事业单位原则上纳入行政管理序列（法律 法规另有规定的除外）。其中主要承担行政管理和执 法职能的，剥离相关服务职能后转为行政或行政事务 机构，并重新核定机构编制；部分承担行政管理和执 法职能的，按照政事分开的原则收回有关行政职能。 （３）公益类事业单位及其改革。公益类事业单位 所从事的业务一般属于应该提供的公共服务。根 据此类事业单位的职责任务、服务对象和资源配置等 方面的不同，可划分为纯公益类和准公益类。①纯公 益类事业单位。指从事关系、公共安全、公 共卫生、社会经济秩序和公民基本权利等事业的单位， 所提供的公品主要目的是保障公众的基本利益和 国家长远利益。这类单位一般由举办，涉及范围 主要包括义务教育、公共文化、公共卫生、群众体育、 生态资源和环境保护等领域。要保证并加大对纯 公益类事业单位的投入。此类单位的机构设立、服务 一１９— 事业单位改革 宗旨、公共目标、业务范围等事项由确定和监管， 改革开了局，带了头。同时为整个国家的事业单位分 严禁从事营利性的经营开发活动，所需经费由同级财 类改革提供了借鉴范例。 政予以保障。②准公益类事业单位。指可部分实现由 广东、山西、深圳三地分类三分法，内容大体一 市场配置资源的单位。可有选择地举办准公益类 致。分行政类事业单位、经营服务类事业单位与公益 事业单位，并逐步加大扶持力度。这类单位向社会提 类事业单位三类，或分经营服务类、监督管理类和公 供公品的同时，可依法收取一定费用补偿其支出， 益类三类。 涉及范围主要包括非义务教育、非营利医疗卫生、经 但主要问题在于：一是仍然没有摆脱计划经济色 营性公用场馆等领域。准公益类事业单位要根据国家 彩；二是老问题没有解决，新问题又产生；三是三分 确定的公共目标开展相关业务活动，按照法律法 法的二级细分太复杂。 规、国家、单位业务特点和财务收支状况，给予不 ２．事业单位分类模式的选择 同程度的投入。这类单位可按照价格行政主管部门核 事业单位分类改革涉及面广、性强、事关经 定的收费标准收取公共服务的补偿成本，但所取得的 济社会发展，事关广大职工的切身利益，事关社会和 收入应当用于公共事业发展，其收入和支出由财政部 谐稳定，各级、及有关部门要以改革创新的 门核定和监管。 精神和求真务实的作风积极稳妥、坚定有序的推进事 ４．温州分类模式 业单位分类改革，逐步形成公平、公正、优质、高效、 温州市市农业局是主管全市农村和农业经济发展 惠及全民的、具有地方特点的公益服务体系，促进经 的市组成部门，管理范围涉及农村财务政务、种 济社会事业的协调发展，不断满足人民群众不断增长 植业、养殖业、农垦、农业综合执法、农业机械化、农 的公益服务需求。例如，由于对分类归属、工资薪级、 村能源、农产品质量标准和安全，以及城市副食品生 退休待遇等问题持不同意见，自２００６年年底起，深圳 产与供应基本农田保护、农村土地承包、农村环境污 市一些被改制事业单位的员工不断上访、怠工、怠课， 染治理等。所属事业单位共有１１个，其中全额拨款单 或签名讨要加班费及社保费等。基于此种情形，一些 位９个，差额拨款单位１个，自收自支单位１个，机构 深圳的区属事业单位迟迟不愿启动分类改革。因此， 规格均相当于乡科级。温州市农业局根据市 既要加快深化，也要慎重行事。 《关于深化事业单位改革的意见）Ｘ温政发［２００４］３５号） 笔者认为：未来改革方向性事业单位分类，主 和市府办《关于温州市市属事业单位分类工作实施意 要是在划分承担行政职能的、从事公益服务的和从 见＝》（温政办［２００４］１３７号）的要求，结合农业工作实际， 事生产经营活动的三个大类的基础上，将承担行政 将事业单位类别划定为三大类：（１）监督管理类８个： 职能的直接变为公务员，将从事生产经营活动 市农业综合执法支队、市农机管理处、市畜牧兽医站、 的直接转化为企业，只保留从事公益服务的单纯的 市农村能源办公室、市农业站、市特产站、市植保站、 事业单位。这样，才能干脆彻底，由此推动事业单位 市种子公司（市种子站）。（２）纯公益类２个：市农产 改革。 品检验测试中心、市优质农产品开发服务中心。（３）准 （作者系中华全国总工会劳动关系研究中心经济 公益类１个：市原种场。 社会研究室主任） 四、事业单位分类模式的选择与建议 注释： ①彭勇．事业单位将回归公共服务改革牵动三千万人 １．实践模式的优与劣 利益，２００７年２月８日新华网。 广东、山西、深圳等地模式为中国事业单位分类 一２０一
