Ｌｅｇａｌ Ｓ＇￣ｅｍ Ａｎｄ Ｓｏｃｉｅｔｙ ｛｝；Ｉ占缸金 ２００９．６（下） 构建我国农村养老保险制度的思考 以《社会保险法（草案）》为视角 谭摘要彬 我国的《社会保险法（草案）》中，对于进城务工的农民和失地农民的养老保险均有原则性的涉及，但对于农村居民 的基本养老保险制度，则是“具体办法由规定”，显得颇为笼统．鉴于此，本文在对我国农村养老保险的现状进行分析 的基础上，结合其它国家的做法及我国的实际情况，对我国农村养老保险制度的构建进行了一定的思考，以期对该草案的完 善有所裨益。 关键词 社会保险法（草案）》农村养老保险中图分类号：Ｃ９１３ 养老保险制度 文章编号：１００９—０５９２（２００９）０６．２６７．０２ 养老的要求。 文献标识码：Ａ 养老保险制度的确立和实行，不仅有利于劳动力的再生产，也有 利于社会的安定，还有利于经济的发展。由此，当今世界各国均建立 了养老保险制度，我国也不例外。自１９５１年政务院颁布＜中华人民共 其次，农村养老难以完全依赖土地保障来实现。根据《中国统计 年鉴》提供的数据，从２００４年到２００６年，全国农民的工资性收入分别 和国劳动保险条例》以来，我国的养老保险经历了由企业保险到区域 为９９８．４６元、１１７４．５３元、１３７４．８０元，家庭经营纯收入则分别为 保险再到全国保险的演变，取得了长足的进展。但是，该制度的不足 １７４５．７９元、１８４４．５３元、１９３０．９６元。０可见，工资性收入的增幅日益快 之处也较为明显，农村养老保险的相对缺位即为其中之一。目前，我 于经营性收入的增幅。在这种情形下，土地的保障功能也随之逐渐减 国正在讨论‘社会保险法》的相关规定，借此契机，笔者拟对我国农村 养老保险制度略为建言，以期达到抛砖引玉之效。 一弱。虽然对于有的农民来说，土地仍然是很重要的生产资料，但由于 农产品的价格相对较低，从土地上获得的收益很微薄，所以完全依靠 土地来养老的选择亦不尽可行。 再次，从立法来看，我国农村养老保险在中有根本性保障的 、我国农村养老保险的现状 长期以来，我国的养老及相应的制度设计主要是为了解决城市老 年人口的问题，关于退休金（养老金）等规定主要适用于城镇职工；农 规定。另外，民法通则、婚姻法、继承法、老年益保障法等对农民 村老人普遍实行家庭养老或者通过土地保障解决养老的问题，“五保 养老保险问题也有直接或间接的规定。０但是，这些散见于各法律部 户”以及“军烈属”则由集体统一供养。但是，随着城市化的发展和工 业化的发展，农村的家庭养老功能正在弱化。同时，土地的收入占农 民总的收入的比重呈下降趋势：如果农民没有出去打工，收入很低；如 果农民出去打工，那么其他的经营收入则能占到其收入的一半以上。 虽然我国从１９８６年即开始进行农村养老保险制度建设的试点工作， 且于１９９１年根据的决定，建立农村养老保险办公室对县市级 以上的养老保险工作进行管理，但在实际运作中，国家没有财政投入， 主要依靠农民个人缴费和集体补助来筹集资金，养老金则按照个人帐 —门的规范无法为该问题的调整提供统一的尺度，而为了推行该制度出 台的《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》则滞后于现实的需求 —自该方案实旆以来，农村居民的参保率并不高便可说明这一问题。 最后，从实践来看，由于立法的分散性，各省市均规定了在本区域 适用的农村养老保险制度，更有甚者，在同～城市的不同地区实行不 同的规定，如重庆市南岸区和涪陵区农村养老保险的差异即为例证， 这不仅使得公众面对此问题时无所适从，还使得统一的农村养老保险 制度难以建立，最终无法实现养老保险制度的应有功能。另外，依据 户的计算金额来领取，发展比较缓慢。０由此可见，我国农村养老保险 的现状呈现出如下特点： 《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，资金筹集主要以“个人交 费为主、集体补助为辅、国家予以支持”，以“建立个人账户，实行 首先，在社会老龄化进程加快的背景下，传统的家庭养老已无法 储备积累，按积累总额确定发放标准”。这种模式主要依靠个人缴费， 承担照顾农村老人全部生活的重任 随着城市化的推进，越来越多的 农村青壮年人口进入城市，农村人口的年龄结构出现“两头大，中间 国家在其中的责任甚轻，实际上并不是严格的“社会”保险行为。 综上所述，基于我国社会的变迁，在农村长期占据着重要地位的 家庭养老和土地养老逐渐式微，而养老保险在立法和实践中却存在着 种种不足。因此，随着社会老龄化进程的加快，推行完备的农村养老 小”的局面。据统计，２０００年我国农村８．３３亿人口中，６５岁以上的老 年人口估计占７．３６％，到２０３０年６．６４亿农村人口中，６５岁的老年人 口将达到１７．３９％为１．２９亿。。在农村，家庭养老的主要经济基础是储 保险显得日益迫切 笔者认为，可在借鉴其它国家有益经验的基础 蓄 但是，由于农村居民储蓄的数额较低，投资渠道单一，面对日益增 上，结合我国的实际情况，探索符合我国国情的农村养老保险制度。 大的老年人口基数，这种以储蓄为主的家庭养老越来越难以满足农村 作者简介：谭彬，三峡大学学院教师，主要从事法学教学与研究。 ２６７ 二、其它国家的农村养老保险制度 ２００９．６（下） 随着经济的发展，许多国家为农民提供了基本的社会养老保障。 第二，在＜社会保险法》中有必要依据上述原则设立专章对农村养 而在制度的创立过程中，为了缩小城乡收入和社会保障差距，各国在 老保险问题进行规范，而非目前草案中所提及的“具体办法由 建立农民社会保障时大都奉行工业反哺农业的思路，对农民养老保险 给予大量的财政补贴，或直接由财政出资给予养老保障。具体来讲， 规定”的方式。这样，既可避免如此笼统的规定难以操作的弊端，又可 提升农村养老保险制度的立法层次，还可大大减少前文所提及的由于 有的采取非缴费性的农民养老福利制度，有的不加区别地将农民纳入 立法的分散引起的实践中的乱象。此外，根据我国的实情，这样的做 国民养老保障体系，也有的则专门建立了针对农民的养老保险制度， 主要包括：０ 法不仅是对短期内难以消除的城乡二元结构的回应，也是为其将来与 城镇养老保险体系的衔接夯实基础，最终实现两者的统一。 第三，设置农村养老保险制度时，有必要总结各地的实践经验． 虽说我国的有关立法相对滞后，但各地已进行了有益的探索。如北京 （一）非缴费性的国民养老保障制度 建立非缴费性养老保障制度的主要是英国及英联邦国家、北欧等 国家。这种模式的特点是，待遇全民普享，一般实行等额养老金，养老 金水平与个人收入无关，资金来源于国家公共税收，个人无需缴纳任 何费用。 农村养老保险制度中涉及补贴、参保人迁居等方面：江苏省 明确在先行试点的基础上，在全省逐步建立新农保制度，切实保障农 村老年居民的基本生活：重庆的农村居民养老保险制度中则涉及个人 缴费比例和扶助金的发放等方面；河南省则推动有条件的地方。 （二）实行农民养老保险制度 目前主要是德国、日本、美国、韩国等国家采取这种模式为农民建 逐步加大对农保制度建设的投入，逐步建立参保补贴制度和转移支付 立了养老保险制度。在这种模式下，农民缴纳养老保险费，公共财政 在筹资上给予资助或托底。 机制等等，其中的经验和教训对于农村养老保险制度的规制无疑大有 益处。 （三）完全积累的国民养老保障计划 第四，由于我国各地区的发展不平衡，依据区别对待原则，各地可 目前世界上只有少数亚、非国家实行这种模式。在该模式下，保 在《社会保险法》所规定的制度框架下，结合本地区的实际情况，制定 险基金来源于雇主和雇员按照工资收入的一定比例缴纳的保险费、独 具体的实施办法。这样，既可落实社会保险法中的相关规定，又可为 立劳动者或自雇者按照个人收入的一定比例所缴的保险费，国家不进 该制度的完善提供丰富的实践经验。需要说明的是，此时的各地推出 行资助，不负担保险费，仅给予一定的性优惠。 对其它国家的农村养老保险制度进行分析，不难发现，非缴费性 —的具体措施不同于上文所述的目前各省市关于农村养老保险的规定 —前者须在社会保险法确定的范围内进行，后者则可视为该法尚未 的国民养老保障制度和完全积累的国民养老保障计划在我国不尽可 出台时期的权宜之计。 行：前者的实施需要大量的财政支出，正处于发展中而且各地发展不 第五，就该制度的具体设计而言，鉴于养老保险资金的筹集是制 平衡的我国尚未具备相应的条件；后者几乎完全依赖于个人的缴费， 度实施的前提和基础，故此处着重讨论此问题。笔者认为，依据责权 这种方式无法调动参保人的积极性。是故，我国可在第二种模式的基 利相一致原则，同时借鉴其它国家工业反哺农业的思路，结合我国现 础上进一步构建适宜的农村养老保险制度。 阶段国民生产总值的状况，国家应切实担负起相应的责任，积极引导 并参与该制度的运行，如可考虑对农村养老保险给予财政补贴，而且， 随着经济与社会的发展，国家补贴和个人缴费的比例应随之进行调 三、构建我国农村养老保险制度的思考 经过多年的经济建设，我国的国民生产总值已有很大程度的增 长，这在向十一届全国二次会议所作的工作报告中得 整。同时，乡镇企业有必要依法缴纳一部分费用，以其作为养老保险 以证实。该报告指出，去年我国国内生产总值超过了３Ｏ万亿元人民 的筹资渠道之一。这样一来，国家、集体、个人的责权利较为明晰，养 币。另外，各地方在推行农村养老保险的过程中积累了很多经验，这 老保险资金的筹集才会得到充分的保障，在此基础上的资金管理、运 些都为农村养老保险制度的构建提供了有利的条件。具体而言，设置 该制度时应关注如下几个方面： 营等配套制度才能运转良好。 总之，我国农村养老保险的现状迫切要求构建适合我国国情的农 第一，在《社会保险法》中，有必要明确我国农村养老保险制度遵 村养老保险制度。在对其它国家的养老保险制度进行介绍和分析的 循的基本原则， 龟括与经济基础相适应原则——养老保险制度作为 上层建筑的组成部分之一，需要建立在一定的经济基础之上：区别对 待原则——我国各地经济发展水平不一，需要针对具体问题作出具体 的分析：循序渐进原则——逐步扩大农村养老保险的覆盖范围，使之 注释： 基础上，笔者以《社会保险法（草案）》为视角进行了上述思考，希望能 为该制度的设置及完善有所裨益。 ①刘从龙．２】世纪中国经济年会演讲实录．凤凰网．ｂ．ｐ：／／ｗｗｗ．ｉｆｅｎｇ．ｃｏ￣ｎｒ．２００７－１２－】３． ②刘洪波．中国农村养老保障制度建设的阶段性．社会保障制度．２０ｏ５（５）． ③国家统计局中国统计年鉴（２００５、２００６、２００７）．北京：中国统计出版杜．２００６－２００８． 逐渐与城镇养老保险体系衔接，实现城乡统一的养老保险体系：责权 利相一致原则——明确农村养老保险中各主体的责任、权利、义务，使 责任得以明晰、权利得以实现、义务得以履行。 ④姜彦君．从法律角度谈中国农村社会养老保险法律制度的构建．湖南高等专科 学校学报２００．５（１）． ⑤华迎放．国外农村养老保险的经验与启示．经济要参（京）．２００７（７６）． ２６８
