姓名：徐安锁
单位：天津城建道桥工程有限公司
摘要：PPP 管廊 模式
广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立 的各种合作关系。狭义的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称，包含BOT、TOT、 DBFO等多种模式。狭义的PPP更加强调合作过程中的风险分担机制和 项目的衡工量值。
城市综合管廊是指在城市地下建造的管线公共隧道，将电力、通信、燃气、给水、热力、排水等两种以上市政管线集中敷设在该隧道内，实施统一规划、设计、施工和维护。综合管廊在日本被称为“共同沟”，在我国亦被称为“共同管道、综合管沟”。 发展地下综合管廊的优势：
1、有利于城市地下空间的合理规划利用，使之更加集约化，可以根据城市发展规划为地下市政管线的远期扩容提前预留空间。
2、地下综合管廊建成后，可以避免传统直埋方式下因管线扩容、维修等反复开挖道路的额外施工浪费，减少环境污染；同时，综合管廊避免了管线直接与土壤和地下水接触，延长了管线使用的寿命，降低成本。从长期看，经济效益明显。
由于地下综合管廊建设前期需要大量资金的投入，政府为了缓解巨大的资金缺口压力，正在积极探索采用PPP模式进行地下综合管廊建设。《国务院办公厅关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》提出，开展城市基础设施和综合管廊建设等政府和社会资本合作机制（PPP）试点，积极推进政府购买服务，完善特许经营制度，研究探索政府购买服务协议、特许经营权、收费权等作为银行质押品的政策，鼓励社会资本参与城市基础设施投资和运营。 自2014年以来，国家力推PPP模式，陆续出台了包括《基础设施和公用事业特许经营管理办法》等一系列的法规及政策。在PPP模式下，政府部门通过市场竞争机制引入社会资本，有利于解决政府的资金紧缺；同时，政府负责公共产品和服务的价格和质量监督，使得政府能够通过有限的财政资金提供更多、更优质的公共服务。
地下综合管廊属于市政基础设施。从PPP的角度看，如果要确保投资人的合理回报，需要考虑建设成本、运营成本与管廊收入的平衡。从地下综合管廊的项目特点及现金流量分析，由于城市综合管网建设前期需要大量资金的投入，而向用户——水、电、煤气、电信等运营企业收取的租用费用不宜过高（否则运营企业没有动力进入综合管网），因此使用者（管线单位）付费不足以覆盖地下综合管廊的建设成本，地下综合管廊项目属于使用者付费及政府提供可行性缺口补贴的准经营性项目。
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一般PPP运作流程如下图：
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以PPP模式运作综合管廊项目，有如下优势：资金方面，政府自身融资渠道过于单一，采用特许经营的方式，与社会资本合作成立项目公司，项目公司通过发行企业债券、中期票据、项目收益债券等市场化方式融资，可以缓解地方政府债务压力；技术方面，由于地下综合管廊涉及电力、通信、给排水、热力等各类管线，建设期、运营维护期间很可能会遇到各类技术问题，需要较强的专业能力，政府通过PPP模式可引入专业的管理运营团队对地下综合管廊进行运营维护，政府行使监管职能，对社会资本定期进行绩效评价，使得其回报与绩效挂钩，督促其高效、高质地运营地下综合管廊。
从部分试点城市开展PPP咨询服务情况和率先实现具体项目落地的实践经验来看，地下综合管廊项目要运用好PPP模式，必须根据项目特点考虑如下因素：
1、法规规范不健全
长期以来，我国市政管线已经形成了独立建设、独立管理的格局，这种模式与传统的直埋方式相适应，但对地下综合管廊则要求管线能够统一规划、统一建设、统一管理。目前我国对地下空间利用包括综合管廊的建设缺少法律或法规规范方面的界定，如地下空间权属，管线入廊，费用分摊等问题没有明确规定，建成后由哪个部门接收管理，管理的界面如何确定，管理费用如何解决等问题亟待解决。
2、管理协调困难重重
目前国内没有综合管廊的建设规程条款，也没有专门的建设和管理机构。采用传统直埋敷设的市政公用事业管线进入综合管廊，如果没有政府规定的建设费用分担措施，而作为综合管廊的建设单位又不具备管线综合、建设资金筹措及建设计划安排等协调管理职责的话，将会造成建设与管理上的混乱。
3、综合管廊投资主体不明确
传统的城市道路管线建设模式是遵循“先地下后地上，先深后浅”的原则，由新建或改建道路的建设单位作为主持单位，各公用事业管线单位自行筹措资金，安排计划，按规划部门的管线综合规划经审批后安排施工。在道路建成后，各管线单位如有需要维修或增设管
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线，需要向市政道路管理部门提出施工许可并承担相应的费用。一旦实施建设综合管廊工程后，势必要将相关公用事业管线纳入管廊敷设，而综合管廊主体土建工程一般与道路同步建设，其增加的建设费用与各公用事业管线取消直埋后减少的费用如何分摊，目前各地均有不同的操作方式。
4、资金成本巨大
建设地下综合管廊与传统的管线铺设方式相比，地下综合管廊的前期一次性建设费用比传统直埋形式的建设成本高出近一倍，后期的运营管理费用也高，且收益模式不明确。
围绕地下综合管廊的上述4个主要特点，在此类项目中PPP模式需如何设计呢？ 一、
是合作期限的设置要合理
地下综合管廊经济社会效益的实现往往需要一个非常漫长的周期，相应的PPP合作期限也应适当增长。相较于道路等其他基础设施PPP项目，地下综合管廊项目的合作期限一般建议不低于20年。在此期间随着经济波动物价会发生变化，因此物价定制部门需要事先制定好相关费用的调价机制，约定调价公式和调价时间。
二、
付费模式设计要注重可操作性
根据财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号）的要求，PPP项目回报机制主要包括经营期间地方财政补助（含贷款贴息）、项目施工利润、项目转让收益（经营期间转让该项目）、税收优惠、入廊费、管理维护费、政府付费等方式。地下综合管廊可向各入廊管线单位收取相关费用，属于准经营类的项目，一般可采取可行性缺口补助方式来设计项目的回报机制。
由于入廊费、管理维护费用的收取涉及多个管线单位，包括供水、热力、电力、通信、广播电视、燃气、排水等等，每个单位的收费标准各有不同，需要由政府物价管理部门同各管线单位沟通协商确认，并下发物价标准文件。具体定价方法通常有：入廊费一般采取“直埋成本法”，即管线单位承担的管廊使用费原则上不超过直接敷设的成本。入廊费可一次性缴纳，但考虑到数额较大，为增加管线单位的积极性，入廊费也可分年缴纳。管理维护费用一般采取“空间比例法”，即由管线单位按照其所使用入廊管线所占空间（包括管线净空间和管线操作空间）占用地下综合管廊总空间的比例，对全部的管廊管理维护费用进行分摊。另外，仅通过入廊费、管理维护费用无法回收投资的地下综合管廊项目，政府应适当设立可行性缺口补贴机制，保证社会资本在项目中取得基本的投资收益。
三、
入廊收费依据和保障要明确
根据国务院《指导意见》的要求，入廊管线单位应向地下综合管廊建设运营单位交纳入廊费和日常维护费。其中入廊费主要根据地下综合管廊本体及附属设施建设成本以及各入廊管线单独敷设和更新改造成本确定，用以弥补地下综合管廊项目的建设成本；日常维护费
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主要根据地下综合管廊本体及附属设施维修、更新等维护成本以及管线占用地下综合管廊空间比例、对附属设施使用强度等因素合理确定，用以弥补地下综合管廊项目的运营维护成本。同时，应出台强制入廊政策，保证各入廊管线单位只能使用地下综合管廊，使得地下综合管廊项目的需求得到保证。
四、
完善落实支持政策
1、 加大政府投入； 2、 加大信贷力度； 3、 鼓励利用债券融资；
4、 应允许利用管廊本身作为抵押物进行融资。 五、
加强组织领导
1、明确安排各方责任，做好监督检查。
地下综合管廊是市政管线集约化建设的趋势，也是城市基础设施现代化建设的方向。采用PPP模式运作综合管廊项目，可以缓解政府资金压力、引入专业化的运营管理团队，目前各地已经纷纷开始进行地下综合管廊的PPP试点。虽然当前地下综合管廊PPP项目仍处于起步阶段，但笔者相信，只要构建好项目的组织机构，落实好综合管廊入廊费、维护管理费的定价机制，明确并理顺相关部门单位的权利义务，设计合理可行的回报模式，地下综合管廊PPP项目未来会有十分广阔的发展空间。
最后，我真诚地感谢常庆海 张若乔在本篇文章完成过程中给的帮助。
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