地方政府融资债务问题分析

地方政府融资债务问题分析

作者：王娟 董连杰 吴伟

来源：《商业时代》2011年第07期

◆ 中图分类号：F830文献标识码：A

内容摘要：为缓解城镇化建设中城建资金供求矛盾，当前，许多地方政府依托政府融资平台，以财政担保通过金融机构信贷等方式筹措城镇建设资金。但随着融资规模的不断增大,还款期限的临近，如何偿还到期融资债务问题急需解决。本文以某市本级政府融资债务为例，通过分析其当前面临的融资债务需偿还本息状况，提出化解债务压力的政策建议。 关键词：地方政府 融资 债务 偿还

为缓解城镇化建设中城建资金供求矛盾，地方政府依托融资平台以财政担保向金融机构贷款方式筹措城镇建设资金，有力的促进了城市基础设施建设。但是，随着融资规模的不断加大，还款期限的临近，政府所需偿还的到期债务压力突增，如何维护政府信誉，按时偿还到期政府融资债务，防范潜在的债务风险，成为急需慎重对待的重要问题。本文以某市本级政府融资债务为例，通过分析其当前面临的融资债务需偿还本息状况，提出化解债务压力的思考和建议。

某市本级融资债务现状

为突破城市建设资金瓶颈，该市依托城投公司、建投公司等政府融资平台，利用政府信用担保，向多家金融机构贷款筹集资金，使政府债务规模迅速增长。目前该市共计融资78.48亿元，债务规模比2008年前债务总额增加了36.51亿元，增长了1.01倍。由于贷款均投入了政府公益项目，基本没有盈利收益，最终由该地财政负责偿还。 （一）融资主体情况

该市的融资贷款主体主要是城投公司、建投公司，其中，城投公司贷款最多，共计贷款71.295亿元，占比90.84%；建投公司贷款6.365亿元，占比8.11%；其他融资主体贷款0.82亿元，占比1.05%。

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（二）贷款金融机构情况

按照银行划分，国家开发银行贷款总额为33.83亿元，占比43.1%；工行贷款总额18亿元，占比22.94%；中行贷款总额为14.905亿元，占比18.99%；其他银行贷款11.745亿元，占比14.97%。

（三）需偿还本息情况

根据银行贷款合同约定，按照当前基准利率测算，在不新增融资债务条件下，到2019年该市还需偿还银行贷款本息共计约92.67亿元，平均每年约需偿还9.267亿元。按照偿债还本付息金额情况大致可分为三个阶段：

第一阶段为2011-2013年，该阶段为还款顶峰阶段，平均还本付息数额在12亿元以上，其中，2011年数额最高为14.45亿元。主要原因是两年期的土地收储贷款到期，其他几笔融资贷款同时进入偿还本金年份，致使还款数额增大而且很集中。

第二阶段为2014-2016年，如第一阶段还款本息已还清，总体还款压力将有所减轻，但该阶段仍为还款高峰阶段，每年仍需偿还贷款金额平均在10亿元左右。

第三阶段为2017-2019年，政府基本偿还前期贷款本息后，此期间还款数额下降幅度较大，由每年需偿还10亿元下降至5亿元左右，进入还款平缓阶段，仅剩余部分银行城建贷款本息需偿还，其中，2019年还款压力相对最小，约需偿还本息2.44亿元。各年份还款具体情况如表1所示。

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财政偿还融资债务能力分析

目前，该市政府偿还政府债务来源主要是其可支配收入，包括一般预算收入和土地出让净收益两部分。为分析其债务偿还能力，本文对其2010-2019年可支配财力与债务支出情况进行了对比，具体测算方式为，根据该市财政收入发展状况在偿债期间按照一般预算收入平均增长10%测算，土地出让净收益根据历史数据并结合当前土地储备存量情况进行回归测算，历年融资债务还本付息支出情况根据上述数据，可以得出2010-2019年该市财政可支配收入与偿债支出情况表（见表2）。

根据表2情况，在不新增融资债务的情况下，2010年该市偿债支出占可支配财力的24.76%，2011年偿债支出将占地方可支配财力达到最高，为41.44%，将远远超出财政预算安排中债务支出的最大限度，单纯依靠财政偿债已经不现实，而这种情况还将持续到2015年，2010年至2015年债务还清的情况下，2016年才会摆脱过大的偿债压力。从还贷来源分析，一方面需积极发展地方经济，增加税源，加快土地出让收入，筹集还债资金；另一方面还可灵活调剂使用贷款，利用贷款偿还贷款。但这两条途径受国家宏观调控政策影响较大，从当前的形势看，银行已经对政府融资平台融资“关门”，同时房地产调控政策趋紧，土地出让的价格、数量的不确定性加大，这些都给政府筹集偿债资金增加了难度，一旦还款资金链断裂，将形成政府风险，其最直接的结果是对政府的预算执行形成较大冲击，使政府陷入财政危机，运转难以为继。

融资债务风险状况分析

为分析该市政府债务风险程度，本文参考该市所属省份关于地方政府融资管理的规定，采用负债率、债务率、偿债率三个常用债务指标进行分析，衡量当前该市融资债务风险状况。 负债率。负债率是年末政府性债务余额与当年地区生产总值的比值，主要反映地方经济总规模对政府债务的承载能力，指标值越大，风险越高。根据该市所属省份相关规定，负债率控制在10%以内，按照2009年该市区GDP测算，债务率为18.5%，已超过风险警戒线。 债务率。债务率是年末政府性债务余额与当年可支配财力的比值，主要反映地方当年可支配财力对政府性债务余额的承受能力，指标值越大，风险越高。根据该市所属省份相关规定，债务率控制在100%以内。目前，该市债务率已超过200%，债务规模达到了该市可支配财力的2倍以上，债务余额已超过了该市财政保障范围。

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偿债率。偿债率为当年还本付息额与当年可支配财力的比值，主要反映地方当年可支配财力所能支付当年政府性债务本息的能力。根据该市所属省份相关规定，债务率控制在15%以内。目前，该市偿债率为24.76%，进入偿债顶峰期后，偿债率将高达41.44%。这表明，该市财政面临着巨大的偿债压力，如未能妥善解决，将会影响正常的财政基本支出和必须的事业发展。

化解政府债务压力的建议

（一）加大财政预算支持，建立健全政府偿债机制

应从土地出让收入、城建税中分出一定比例资金，加上投资项目收益和贷款利息，共同组成财政偿债专项基金，并实行滚动安排，保持每年预算安排同比增长，对债务实行统借统还，分散平均年度间偿债压力。对有经济效益和偿还能力的项目，应对其经营效益情况进行监控，监督项目单位制定并落实偿债计划，按月将偿债资金汇入财政部门专设的偿债基金专户，统一由财政部门负责还本付息。

（二）优化政府债务结构，缓解当期债务压力

目前，该市融资债务的偿还集中在两到三年银行贷款到期本金，这样就造成2011-2016年的还款高峰。对此，各承债主体尤其是城投公司应加大协调金融机构，通过续贷等方式延长还款期限，同时，积极拓宽融资渠道，利用利率较低的短期贷款置换到期债务，充分地利用以贷还贷的偿还方式。此外，对下一步政府融资，要尽可能延长期限，如引进信托资金、BT融资等应加大谈判力度，将回购还款延长至2016年以后，避开还款最高峰。

（三）加快土地收储和出让，尽快回笼更多资金

土地出让收入是目前偿还政府债务的主要来源，鉴于当前土地管理政策可能存在的调整，规划部门统筹考虑拟收储或已收储地块周边进行科学规划，最大限度的实现土地升值，增加土地出让收入；国土部门积极向上争取土地指标，增加建设用地规模，同时加大土地收储力度，加快已收储土地的出让速度，早日挂牌出让，尽快回笼资金，缓解偿债压力。 （四）加大招商引资力度，全方位提升财政实力

目前，该市城建项目基本上都依赖于财政出资或财政担保贷款，由此财政一方面筹措资金支持项目建设，另一方面还要承担到期偿还债务本息，财政支出压力巨大。要根本解决债务和

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建设资金问题，项目主管部门和政府平台必须加大项目包装力度和市场化运作水平，更多地依靠招商引资、吸引民资和项目融资推进项目建设，以进一步减轻财政即支持项目又承担债务的压力，并且通过更多的城建项目、产业项目、旅游项目的引进和其提供的税收，增强地方财政实力和保障能力，促进地方经济健康持续发展。 （五）大力拓展平台职能，增强自身盈利能力

本文认为通过赋予平台区域开发权、土地收储权、特许经营权增加平台造血功能，依托自身盈利能力偿还贷款本息，例如：对政府主导的区域开发，由政府指定融资平台承担区域开发权，增强平台商业运作能力，为其创造获利的渠道；赋予融资平台土地收储权，使土地储备先行于基础设施项目建设，确保项目建设后土地的升值收益归于政府，用于偿还到期贷款本息等。

（六）加强项目管理，进一步提高资金使用效益

在保证经济正常健康发展的条件下，控制新开工建设项目，优先保障在建项目的建设，降低政府投资规模；同时，在项目建设过程中，财政、审计部门加强对资金的监督管理，做好项目跟踪审计和检查，加强对项目的预决算评审，进一步提高资金使用效益。 （七）制定融资计划，控制债务规模

按照当前还本付息情况，根据还款期限、还款数额、预计财政收入支出状况以及当前各年度财政还本付息能力，科学合理的制定下一步政府融资计划，避免仅根据资金需求忽视还款能力的盲目融资现象，化解由此潜在的财政及金融风险。

参考文献：

1.石立根.地方政府城市建设投融资现状、问题及对策[J].地方财政研究，2009（2） 2.巴曙松.地方政府投融资平台的发展及其风险评估[J].西南金融，2009（9）

3.中南财经政法大学课题组.城市基础设施建设资金管理模式创新研究：以济南市为例[J].财政研究，2008（9）

4.王晓雪.地方政府投融资改革的思路[J].中国金融，2009（17）