美国政府的住房福利保障政策

美国政府的住房福利保障政策--从罗斯福新政到约翰逊“伟大社会”时期（B）

黄安年文 发表：《山东师大学报》1998年第4期；学术交流网/美国社会保障/2006年6月15日重发

（上接A篇）

需要指出的是在60年代约翰逊总统任期,联邦社区开发住房, 低房租住房及城市重建有了进一步的发展。1964年1月27日一项住房和社区发展综合议案提交国会,国会争论的焦点在都市重建和低房租公共住房。经过讨价还价,1964年9月2日约翰逊总统签署了综合住宅法。

它包括10项条款。第一，联邦住房署和抵押保险计划;第二，为老年人和弱者的住房;第三，都市重建;第四，公共住房;第五，农村住房;第六，社区设备;第七，联邦国民抵押;第八，训练和奖学金计划;第九，储贷计划；第十，杂项。[20]据1964年的住房法令到1965年9月30日授权拨款11项中都市重建的补助金7.25亿美元, 农村住宅贷款1.5亿美元, 老年住房贷款7,500万美元,总共11亿美元。[21]

下表反映了自1948－1964年间美国低房租公共住房完成的单元情况(据1949年住宅法开始)[22]

年 单元 年 单元 年 单元 年 单元

1948 1,201 1949 267 1950 1,023 1951 9,994

1952 58,258 1953 58,214 1954 44,293 1955 20,899

1956 11,993 1957 10,513 1958 15,472 1959 21,832

1960 16,401 1961 20,600 1962 28,633 1963 27,121

1964 23,734

由于美国民权运动在全国的扩展, 美国政府加快了扶贫的步伐。1965年约翰逊总统签署了两个有关住房的重要立法。

1965年8月10日的住房和都市发展法案, 对住不起体面住房的穷人给以租金补贴, 共24万套, 拨款29亿美元用于城市更新;对有资格居住公共房屋者由于政府的措施而迁移者, 或居住不够标准者及老弱残者等符合补助条件的,财力负担超过本人收入25％的其超过部分,由政府补贴。[23]

1965年9月,总统还签署建立一个内阁级的住房和都市发展部,由黑人罗伯特•韦夫任部长。

1966年总统签署住房拨款法案, 给贫穷城市以联邦拨款,用于建立模范城市。规定对于合乎标准的住房给予租金补贴, 数额为低收入家庭25％收入与租金间的差额。对大约六七十个城市的贫民窟进行清理, 改进更新地区的学校、医院、就业机会及住宅以改善贫民窟的整体环境, 包括交通设施、给排水系统、医院和医疗设施、娱乐和广场区域等。

1968年2月22日总统提出了关于都市问题的特别咨文, 详尽阐述他的住房和都市发展援助计划的建议。

1968年5月底参议院通过了1968年住房和都市发展法(S 3497号), 参众两院达成妥

协的修正案是在7月底通过的。1968年8月1日总统正式签署生效。

该立法共17条, 其中第一条规定低收入住房。该法规定:“根据利息率津贴为低中收入家庭制订一项家庭所有权援助法案,规定根据法案购买房屋所付的抵押金将按市场利息率制订,政府将直接给贷款机构支付利息津贴”“授权联邦住房署批准抵押保险,并为那些由非盈利支持者购买房屋或那些连续重新向低中收入家庭购买者出售房屋的公共机构批拨抵押支付津贴。”“授权为家庭所有权援助签订年支付1969年财政年度不超过7500万美元,1970财政年度不超过1.75亿美元, 以后几年每年不超过3亿美元的合同。”“为联邦住房署以更灵活的授予权来为衰败地区的住房提供资助。”

第二条规定为低收入家庭出租房屋。第三条规定联邦住房署保险的实施。第四条规定新社区的土地开发。第五条规定都市住房更新。第六条规定都市计划和设备。第七条规定都市群众性的交通运输。第八条规定辅助性抵押市场。第九条规定国民住房合同。第十条规定农村住房。第十一条规定都市财产保护和再保险。第十二条规定哥伦比亚特区保险安置法。第十三条规定全国水灾保险。第十四条规定州际土地销售。第十五条规定非盈利医院贷款保险。第十六条规定10年住房目标。最后条款是杂项。

法案在10年目标中称:“为每个美国家庭提供体面住宅的住房目标在10年内应继续完成2600万套住房的建造和修缮,其中600万套是为低等和中等收入家庭准备的。”[24]1968年9月9日住房和都市发展部[(Department of Housing and Urban Development HUD)]正式成立。

对此陈宝森法案评论说:“这个法案中一个最重要的计划是使100万家低收入家庭获得房屋所有权。它以‘235计划’而闻名, 它把年收入在3000-6500美元有资格受益的家庭购买房屋的费用大为削减,把抵押贷款的利息压到1％。一个合格的家庭将支付其收入的

20％, 联邦资助的最高限是补足受益家庭支付抵押贷款利率10％以外的差额。”

到1970年8月, 已有11万套住房动工或已投入使用。[25]1968年约翰逊总统任命以奥托•克耶那尔(Otto Kerner)州长为首的全国民间骚乱顾问委员会负责调查, 报告说:“体面的住房对品贫穷的城市居民仍然是一个长期解决不了的问题”。它建议增加对低收入家庭的补贴。

1968年4月10日, 总统签署开放住房法案,以帮助穷人成为房主,规定在10年内为低收入家庭提供600万套政府补助住房,并禁止在购买和租用房屋时的种族歧视。[26]这一在住房问题上的民权法案(HR2516号)被认为是“20世纪第一个”“公平住房”法令。[27]

尼克松政府以来，美国历届政府的政策发生了向保守主义方面的转变，相对减少了联邦政府在住房问题上的具体干预,州和地方政府有了更为主动的权力。然而为低收入家庭提供廉价住房,控制房租,促销住房仍然是历届政府注意的课题。

纵观30年代到60年代美国政府的住房政策，我们不难看出以下趋势：

第一, 住房问题是和社会福利相联系的重要的社会和经济问题, 它并不单纯是社会福利问题, 但其中的对中低收入家庭和个人的住房问题及社区、城市发展则和社会福利紧密相关, 有的本身就是社会福利的重要组成部分。在美国现代史上,住房建设及其相关行业长期以来成为影响美国经济发展的生长点之一,因而无论就经济发展而言还是就社会保障政策而论， 住房政策在美国政府的宏观和微观经济政策中都占有重要的一席。

第二, 作为美国社会福利保障重要内容的住房保障, 自罗斯福以来为中、低收入和贫困者的家庭和个人提供低费用的公共或私人住房问题是当代美国政府不同程度地关注和解决

的课题。[28]为贫困的老年人提供低费用的公共住房问题也是当代美国政府不同程度地关注和解决的一个问题。[29]解决美国城市发展中的畸形----贫民窟和落后社区, 改建和重建美国的旧城市, 建设新的美国社区,规划新的城市和居民点则是美国政府发展住房计划另一个重点。[30]在这些问题上美国两党的并没有原则的区别。

第三, 美国政府解决住房问题主要依靠财政政策和税收政策, 依靠联邦政府和州、地方政府及公司,社区及个人间的调整政策,依靠财源和兴办及管理的多层次、多渠道等途径。两党在这些问题上, 主要是涉及财政拨款和税收政策、贷款政策及优惠倾斜政策的分歧。从历史上看, 30年代以来, 美国政府在住房政策上经历了开始干预——强化干预的过程。自尼克松总统以后则走向有节制地干预的过程。

第四, 由于住房问题和城市规划,经济发展以致种族关系, 社会稳定相连, 对于一些措施的利弊, 需要全面地考察, 例如为解决低收入和贫困家庭的住房兴办公共住房, 固然解决了部分贫困家庭'和个人的燃眉之急, 但是依赖政府分房政策也带来某些人躺在丰裕社会身上睡大觉的“懒人”心态, 而穷人区的集结由黑人集结区扩及西裔，某些亚裔集结区则带来了越来越严重的社会问题。从而使社会福利问题直接和社会稳定紧密相联, 从这个意义上说, 住房问题是发展经济问题,也是社会和政治稳定问题。

“伟大社会”的梦想与现实

袁晓明

在美国的历史上，诸多政治家都给出过美好的许诺，并推出宏伟的计划，有成功者，也有一些得到的是有事与愿违的结果，其中，上世纪六十年代，林登·约翰逊总统要把美国建成“伟大社会”的许诺，应该是比较突出的美好的许诺和宏伟计划。

前一段时间，鄢烈山撰写了一篇时论《重温林登·约翰逊伟大社会的梦想》。在文中，鄢烈山对约翰逊的“伟大社会”的梦想给予了极大赞扬，并指出海内外的一些其他学者也特别推崇“伟大社会”的宏伟计划：“去年，薛涌在纪念经济学家加尔布雷斯逝世的文章中，特别提到加尔布雷斯为约翰逊起草了‘伟大社会’的讲稿；高世楫2006年最后一天在《21世纪经济报道》发表的一篇总结中国改革开放历程的文章，干脆就叫《“伟大的社会”：一条路线的坚持》。”

为什么鄢烈山等极力赞扬和推崇约翰逊“伟大社会”的梦想？简单地说，美好的许诺和宏伟的计划当然容易让人感动，也能得到人的称赞和推崇。更重要的是，许多人会认为约翰逊的伟大“伟大社会”对当今中国社会应该给出重要的启示，从这个意义上来讲，有必要对约翰逊“伟大社会”的梦想做更多的解读。

四十多年前，当约翰逊提出“伟大社会”之时，美国上下为之激动，因为在“伟大社会”的梦想之下，美国社会开始了前所未有的社会改革：缺乏技能的接受培训；失业的得到工作；黑人获得全部平等的权力；以新的立法和巨大的资源去处理犯罪、贫穷等社会问题，其目的就是要把美国建成一个人人平等、福利健全的“伟大社会”，如果那样的梦想能够成为现实，作为“伟大社会”梦想的主要倡导者和执行者，林登·约翰逊应该成为美国历史上最伟大的总统之一。可是，林登·约翰逊却并非是美国人最敬仰的总统，而在许多方面站在约翰逊对立面的里根却被评为最伟大的美国人。在２００５年的一次评选中，２４０万美国人参与投票，在前２０位最伟大的美国人中，里根名列榜首，约翰逊却是榜上无名。应该说，约翰逊不受美国人爱戴有越战的阴影，但约翰逊“伟大社会”的梦想也没有给他加多少分。

约翰逊的“伟大社会”的梦想开始于１９６４年，当时，除了约翰逊的倡导外，还有另外几股重要的力量积极推动社会改革，去实现“伟大社会”的梦想。约翰逊的“伟大社

会”除了落实许多的权力外，更重要的是他发起的著名的向贫穷作战（War on Poverty）的战役。上世纪八十年代中，美国企业协会的学者查尔斯.莫瑞写过一本畅销书《失去重心》，莫瑞被公认为美国最著名的社会政策研究学者，他曾被评为５０位对美国公共政策最有影响的人，他的《失去重心》一书对“伟大社会”梦想下的主要政策做了深入和详细的分析，该书对九十年代中期有关福利政策的论争和改革有极为重要的影响。莫瑞在《失去重心》中指出，六十年代中期出现了几股力量支持约翰逊“伟大社会”的梦想，其中包括经济学家似乎已经找到了经济持续发展的秘诀；政策制定者和知识精英发现了结构上的贫穷。

在莫瑞看来，社会福利政策的改革开始于约翰逊的任期，其中一个重要的因素就正是那个时期的美国经济，因为美国政府第一次认为有经济实力用福利政策去解决贫穷。在二次世界大战以前，美国的ＧＤＰ仅为１０００亿美元，二十五年后，美国ＧＤＰ增加到６８５０亿美元。约翰逊和国会当时相信，美国经济的增长不再属于周期性的涨落，因为凯恩斯学派经济学家声称，政府的干预可以让美国经济不再进入经济衰退的周期，从而可以保证在低通货膨胀的情况下不断增长，当然，通过经济增长创造的财富可以去解决贫穷。

１９６３年，除了民权运动外，最火热的国内问题就是贫穷问题，并且，不只是“贫穷”，而是“

结构贫穷”（Structure Poverty）。所谓结构贫穷，指的是贫穷与系统的结构有关，比如某一个族裔的人大多处在贫困之中，这样的贫穷仅仅通过经济的增长是根除不了的。按照结构贫穷的观点，要根除这样的贫穷，必须采取极端的“手术”，只是通过创造结业机会以及提供创业贷款等起不到根本性的作用，需要的是，政府对财富进行重新分配，一个象美国这样富裕的国家根本就不应该有贫穷存在。约翰逊总统认为在他的领导下，“伟大社会”梦想下的向贫穷作战一定会取得最终的胜利，当时约翰逊对国会讲：“因为向贫穷作战是正确的、英明的，因此在我们的历史上，第一次我们可以战胜贫穷“。

由于有结构贫穷的前提，社会政策就由保证机会平等向追求结果均等进行转变。１９６４年提倡《

民权法》的初衷是本着机会平等、消除种族歧视，可是在１９６５年，约翰逊总统就在霍华德大学的讲话中明确指出，“下一步的民权运动并不是落实权力平等，而是要有结果上的平等”，政府直接发放福利钱款就是促进结果平等的措施之一。接着，约翰逊总统还签署了总统法令，要求实施“平权法案”（Affirmative Action），其实是对少数族裔实行优权法案，比如，在大学录取和资助上对黑人学生给予优惠。“平权法案”有一种矫枉必须过正的意思，即从前歧视了黑人，“平权法案”其实不是要给黑人等平等的权力，而是一种优权，也就是说，这是从两个极端对黑人不同的对待。

毋须置疑，在上世纪六十年代，美国有相当比例的人处在贫穷之中，解决贫穷问题是政府和社会的重要任务之一，但通过什么样的途径去处理贫穷问题，却是有不同的看法，但在当时的美国，约翰逊总统代表的是美国现代自由派的理念是主流的思想，其实那是从四十年代罗斯福“新政”的延续。罗斯福在四十年代初提出了著名的“四个自由”，即言论自由、宗教自由、物质需要上的自由、没有恐惧的自由。明显的是，前两个自由来自于美国的国父，而后两个自由则罗斯福现代自由派思想的重要添加。提出物质需要上的自由，那是罗斯福对大萧条的一种强烈反应，因为罗斯福看到大萧条中的人没有经济上的保障，因此其他方面的自由也就大打折扣。约翰逊正是继承了罗斯福“物质需要的自由”的理念，但约翰逊并非是在经济萧条下的施行拯救，而是一种主动的进攻，即向贫穷宣战，要以政府作为主要力量去消除贫穷，建立了使用政府预算的现金补贴、食品券、医疗保险等福利项目。

公平地讲，约翰逊向贫穷作战的努力取得了一些成就，美国贫穷的人从１９６４年的１８％降到１９６８年的１３％。可是，在向贫穷作战开始之前，美国的贫穷人数比例已

经在不断下降，１９５０年，美国的贫穷率为３０％，至约翰逊政府开始的１９６４年，贫穷率下降到１８％。在约翰逊政府之后，尼克松总统虽然是共和党人，但他继续了似乎有效的福利政策，并且在福利项目的预算有了更大的投入，随着福利预算的不断投入，贫穷率继续下降，１９７３年的１１％的贫穷率是最低点，但在那以后贫穷率的降势却停止了，在１９８０年，福利预算投入更多的时候，贫穷率却在回升，超过了向贫穷作战开始时的水平。福利项目投入越多，反而贫穷人的比例却在回升，为什么会是这样的情况？

莫瑞从经济、年龄结构、种族指标等方面有比较深入的定量分析，经济等因素对贫穷的回升并没有什么影响，尽管七十年代的经济增长不如六十那样强劲，但美国经济从１９７０至１９７９年的增长率３.2％仍然是五十年代，莫瑞得出的结论是，贫穷人数的回升正是因为越来越多福利资金的投入，而领取福利的人并不需要做什么，就能自动领取现金和食品卷，由于有这样自动领取的福利，这些人不需要改变自己的行为和人生态度，这样的福利政策造就了一个完全依赖政府群体。尽管福利越来越好，但明显的是，完全靠福利并不能步入中产阶层，甚至不能完全脱贫，福利的初衷应该是帮助有缺乏的人，但不能让人放弃工作的愿望和努力，可政府越来越大福利项目却造成了一个对政府有绝对依赖的群体，如果政府要彻底消除这样的贫穷，势必就得增加福利支票的金额和数量，但那就会不断扩大这样靠政府的群体，福利资金的来源就是不断加税，惩罚那些多创造财富的人。

除了福利政策本身保留和造成贫穷外，同出于现代自由派的轻视家庭的观念，在一定程度上，也与福利项目相辅相成地造成更大的贫穷。在福利政策体系不够健全的年代，家庭却更加稳定，由于经济上的压力，家庭成员在一起艰苦奋斗，有了丰盛的福利政策后，无形之中送出这样一个信息，丈夫可以出走，或者不需要结婚，因为政府会托住一个单身的母亲和五个孩子，反过来，家庭破裂以及未婚生育又不断增加对福利的负担。巧合的是，六十年代中期，美国兴起的性解放、极端女权主义与福利政策比翼双飞，过去的几十年为美国造就了几千万的单身母亲家庭，这些家庭大多都属于美国的贫穷群体。

在八十年代中期，保守派的里根曾减少了一些福利项目的预算，结果遭到自由派民主党的攻击，最终里根也没能对福利制度做出什么根本性改革。九十年代初，克林顿在竞选中许诺要改革问题严重的福利制度，结果克林顿在１９９６年与共和党控制的国会配合对福利制度做了较大的改革，后来让数百万人走出了完全靠福利的生活。毋须置疑，九十年代的福利改革取得了一定的成功，但至今贫穷仍然是最严重的社会问题之一，贫穷率比上世纪七十年代还高，民主党总统候选人艾德华兹的竞选纲领就是“两个美国”，其中一个美国就是贫穷的美国，艾德华兹许诺要通过提高税率把富有美国的一部分财富转移到贫穷的美国。

对于美国政府与贫穷作战却越战越败的原因，美国两党以及自由、保守两派有不同解读。最近，著名自由派智库布鲁金斯发表了一篇报告“攻击贫穷和不公”。在该报告的开篇就提到：“如今的贫穷率超过上世纪七十年代，贫富悬殊越来越大，在林登·约翰逊以后，没有一位美国总统把与贫穷作战当成竞选和施政的纲领”。这句话有正确的事实，也有误导的成分，当今贫穷率的确不低，可自约翰逊政府以后的历届的美国总统在福利项目上花费了几万亿美元。

此外，如果对贫穷率进行详细解读，可以发现更深刻的社会问题。珍尼.克罗斯是另一家智库Beverly LaHaye Institute资深研究员，她对当今的贫穷指数做了详细的分析。布鲁金斯的报告指出，经济状况是造成当今贫穷的主要因素，可按Crouse的分析，当今的高贫穷率与家庭结构有很大的关系，具体地讲，社会的贫穷率直接与多少人生活在已婚的双亲家庭，在１９７３年，７９％的人生活在已婚的双亲家庭，２００５年，只有６３％的人生活在已婚的双亲家庭，在单身母亲家庭的人占人口的１３％，单亲家庭的贫穷率高于双亲家庭的６倍。考虑到这样家庭结构的因素，如果今天生活在双亲家庭的人口比例与１９７３年一样的话，当今的贫穷率就不是高于１２.6，而是９.8％，这是低于１９７３年贫穷率的水平。因此，造成贫穷率更加恶化的主要原因是美国家庭结构的变化，也就是已

婚双亲家庭的减少。

综上所述，平等的权力和机会、经济的增长对消除贫穷有非常积极的作用，过去的几十年，美国在在方面有比较大的突破，福利制度在短期内帮助了美国的一些穷人，社会也需要对弱者提供必要的、基本的福利，但从长远来看，提供丰富的福利对消除贫穷并不有利，反而有害。更重要的是，美国所面临的家庭结构变化，比如单亲家庭增多的问题是直接造成贫穷的主要社会原因之一。

一个社会需要有最基本的福利，任何社会都不例外，但约翰逊通过“伟大社会”把美国政府搞得太大，让太多的美国人依赖政府，约翰逊“伟大社会”是罗斯福“新政”的延续，而罗斯福的顾问亨利.霍普金曾经对“新政”有一个很好的总结：“征税、征税、开支、开支、当选、当选”。因此，大政府表面是提供福利，其实就是将高税强夺纳税人的财富，再以福利的方式去购买权力，当代自由主义下的美国民主党正是要继承罗斯福和约翰逊的遗志：“征税、征税、开支、开支、当选、当选”，而当今世界其他体制下的大政府也都脱不了这的套路，或者是：“征税、征税、开支、开支、执政、执政”。