南海周边国家的海洋划界立法与实践

李令华

（国家海洋信息中心 天津 300171）

摘 要: 介绍了南海周边国家根据1982年《联合国海洋法公约》精神颁布的海洋法律，并叙述了这些国家的管辖区域主张以及与海洋划界有关的领海基线和基点等方面的问题。指出：南海周边国家之间若要划出专属经济区和大陆架边界线，包括我国在内的所有周边国家政府都应当修正不适宜的划界主张，并在划界原则、理论和方法上趋向一致，为早日划好边界，促进南海地区的经济发展和和平稳定而努力。 关键词: 专属经济区；南海； 海洋立法；海洋划界

中图分类号：DF935 文献标志码：A 文章编号：1673-9159(2008)02-0006-06

Sea Legislations and their Practices by the Countries

around the South China Sea

LI Ling-hua

(National Marine Data and Information Services, SOA, Tianjin 300171,China)

Abstract: Countries around the South China Sea have implemented sea legislations according to The Law of the Sea Convention of UN in 1982, and their propositions of the sea areas, basepoints and baselines of the territorial sea and some other issues have been analyzed. The paper states that in order to delimit maritime boundary lines of the Economic Exclusive Zone and Continental Shelf among the countries, goverments of all the countries concerned including China around the South China Sea should correct their unsuitable delimiting propositions, seeking simiarities in view of principle, theory and method so as to work out the problems of delimiting boundary line early, and fulfill to economic development, and peace and stability in the region of the South China Sea. .

Key words: exclusive economic zone; south China sea; the sea legislations; maritime delimitation

自从1982年签署的《联合国海洋法公约》（UNCLOS，以下称《公约》）规定沿海国200海里的专属经济区之后，到2003年，已有111个国家提出了建立专属经济区的主张，一些国家还主张

[1]

200海里专属渔业区 。专属经济区概念对大陆架边界单独划定产生了巨大冲击。《公约》签署以来，将专属经济区和大陆架两者合二为一的单一海洋边界划界，即以海岸线的构形和长度为基础进行划

[2]

界，是国际实践的大方向。由于现在世界上具有200海界限的国家都需要至少限定一条海洋边界，并且大部分国家发现它们的界限与其它几个国家

的界限存在重叠,尽管《公约》提供了海洋边界谈判和竞争的和平解决框架，但是沿海国对海洋权益的占有欲仍会导致各种严重分歧和争端，如由沿海领土所有权引起的海域主张，甚至看似没有任何价值，但对海洋空间划分却具有影响的小岛和/或无人居住岛屿的主张，都会引起相关国家之间主权竞争。南海周边有中国、越南、菲律宾、马来西亚、文莱、印度尼西亚、泰国、柬埔寨和新加坡，共9个国家。在南海，中国将与越南、菲律宾、马来西亚、文莱和印度尼西亚等五国具有海洋管辖区域重叠性主张，并将与上述国家划出200海里专属经济

收稿日期：2007-08-24 作者简介：李令华，男，1946年生，研究员，主要研究方向为国际海洋划界理论和方法研究。

第2期 [3]

李令华：南海周边国家的海洋划界立法与实践 7区和大陆架边界线。为了做好我国南海区域的海洋划界的准备工作，下面仅将对我国以及与我国划界相关的5个周边国家的海洋管辖区域主张、海洋政策和争端、专属经济区和大陆架立法、以及领海基点和基线等问题作简单分析。

1 与中国划界相关的南海周边五国

的海洋划界立法与实践

越南于1977年5月12日发表了关于本国领海、毗连区、专属经济区和大陆架部长会议声明，1982年11月12日又发表了关于越南领海基线的声明。除了在1997年8月9日与泰国政府签署泰国湾海洋边界划定协议和2000年12月25日与中国政府在北部湾与中国确定了领海、专属经济区和大陆架边界外，其余海区的海洋边界均未确定。另外，越南于1982年7月与柬埔寨政府签署历史水域协议，1992年6月与马来西亚政府签署两国大陆架限定区域石油勘探和开发理解备忘录。越南在泰国湾与柬埔寨、在纳图纳海与印度尼西亚存在重叠水域，并已介入南海南沙群岛主权争端。1994年7月越南批准了1982年《公约》。是年，越南国会曾经表示愿意修改国内的有关海洋法律，以便和国际海洋法接轨。据悉，越南就批准《公约》发表的声明说：国会授权国会常务委员会和政府重新评价所有的国家立法，并考虑作出必要的修改，以便与《公约》精神相一致，以保卫越南的利益。1982年11月12日越南宣布了一个比较极端的直线基线系统。开始在北部，在Hun附近的离开海岸13海里的昏果岛（Con Co）上的基线系统向南延伸，然后向西到达离开越南/柬埔寨陆地边界的交界处距离海岸以外80ｎ　ｍｉｌｅ的一个岛上。在它的线路中，基线系统使用了9个转折点，其中两个离岸80多ｎ　ｍｉｌｅ，另外3个离岸50多ｎ　ｍｉｌｅ，范围从２．０到１６１．８ｎ　ｍｉｌｅ。１１个基点９个在岛上；距离大陆最近的基点为7.6n ｍｉｌｅ，最远的为80.7n ｍｉｌｅ。10条基线线段中最长的4条分别是161.8、161、149和105n ｍｉｌｅ，在主张的基线内所包围的海域等于

2

2.7万(n ｍｉｌｅ)。基线系统统计表明，越南海岸使用的直线基线体系不仅在线段长度上,而且在离岸距离以及沿着海岸线一般方向上等方面存在问题。越南北部从北伦河口至泰国湾的海岸线长达3 260km，划出的基线已违背国际法。如果其海洋边界划定采用这样的直线基线，它难以解决边界问题，也无法应用。早年在北部湾海洋划界谈判时，中国曾经拒

绝了越南方面提出的根据海底地质地貌因素主导的自然延伸理论和历史性水域的主张，越南方面接受了中国的建议，双方划定了专属经济区和大陆架边界。但从昏果岛向北到北部湾内的领海基线越南政府至今没有对外公布。越南在与中国的海洋边界谈判中是否对其国家的主张特别是领海基线作出修改，值得继续观察和研究。

菲律宾是个群岛国，大约有7 100个岛屿，其中约1 000个岛有人居住。它的海岸线长度大约为36 290km。从1961年起菲律宾发布了领海基线的法案，建立专属经济区及其他事项的第1599号总统法令，关于大陆架矿物和资源的总统公告以及设立专属经济区法令等。菲律宾在南海已卷入南沙群岛争端。1984年5月8日菲律宾批准了《公约》。菲律宾是在国际实践中第一个提出群岛水域概念的国家（1955年12月12日）菲律宾政府于1961年6月颁布第3046号共和国法案：关于确定菲律宾领海基线的法案。该法案规定，基线范围内的所有水域为菲律宾内陆水域或内水。1968年9月政府又出台了关于修正第3046号《关于确定菲律宾领海基线的法案》第一节的第5446号共和国法案，重新修改了菲律宾的领海基线，颁布了具体的经纬度。1978年6月政府颁布菲律宾第1596号总统法令，对南海的卡拉延岛群范围区域宣布了边界线的具体经纬度。同日，还颁布菲律宾第1599号总统法令，设立专属经济区。在1982年《公约》认可群岛国前，菲律宾政府于1961年宣布了连接最外缘岛屿外部各点的直线基线和在1898年12月10日美国与西班牙之间的巴黎条约第3条款提出的界限内的水域，作为菲律宾领土和内水的部分（南沙群岛除外）。虽然菲律宾现在有资格作为群岛国，但有关国家没有认可它1961年提出的主张并指出：它通过连接最外缘岛屿外部各点划出的直线基线内的水域包围了群岛之间的公海部分，需要减少菲律宾大片的主权海域。由于没有得到国际法和任何专门群岛制度的承认，除了美国以外，澳大利亚、保加利亚、白俄罗斯、俄罗斯、乌克兰等国都曾抗议了菲律宾的法案。著名的澳大利亚地理学专家Victor Prescott在“南海资源的分享”（英文版）一书中认为，已经写到需要有3条连接本身与菲律宾主要岛屿的基线长度大于100n ｍｉｌｅ——分别是107、119和120n ｍｉｌｅ。因为（连接菲律宾群岛）仅有78条线段，这3条线段是所有线段总数的3.85%。Prescott说“菲律宾能够依靠产生另外22条线段，从而将总数增加到100条才能解决这个问

8 广 东 海 洋 大 学 学 报 第28卷题”。他总结，在修改过的群岛基线内水陆比值应当是可以接受的2.4：1。根据《公约》121条的精神，不满足“岛”定义的小岛仍然能够作为群岛基线的基点。事实上，47条（1）表明“干礁”——其不处在高潮水以上——能够作为群岛基线的基点。菲律宾还没有主张它在南沙群岛区域中的卡拉延水域是“群岛水域”，但是自从1987年以来它的立法机构一直考虑将把它的直线群岛基线立法扩大到包括南沙群岛在内的区域。如果采取了这个步骤，并且被其它国家认为是合法的，那么菲律宾就能够从它的群岛基线划出专属经济区和大陆架。然而，这样的设想是难以实现的。因为菲律宾保证将遵守《公约》的条文。菲律宾政府试图将它的国内立法与《公约》条文协调一致。它考虑了颁布涉及到群岛海路通道和在群岛海域行使主权的立法的必要步骤。另外，或许已经意识到本国主张的软弱性，菲律宾近年来支持在南沙群岛区域承担多边努力的义务以受益于该区域的资源开发，并在2005年3月与中国和越南一起签署了《在南中国海协议区三方联合海洋地震工作协议》。但是，应该指出的是，由于中国、越南和菲律宾三国政府尚未在南海北部签署彼此之间的国际海洋边界协议，共同开发的实际合作还有路要走。

马来西亚大陆海岸线分成三部分：马来亚地区海岸线长度为2 000km，沙捞越地区742 km，沙巴地区1 450 km，海岸线全长约4 190 km。马来西亚已批准了以下法律：大陆架法（1966年7月28日），石油开采法（1966年，1969年修定），大陆架法（1966年，1969年修定），1984年颁布了专属经济区法令等。与印度尼西亚政府签署了马六甲海峡领海边界条约和大陆架边界划定协议，与泰国政府签署泰国湾大陆架边界划定备忘录，与泰国政府签署建立共同管理机构与其它有关事项的协议和马六甲海峡北部大陆架边界划定协议，与越南政府签署大陆架限定区域中石油勘探和开发备忘录，与新加坡政府签署和1927年海峡解决以及和柔佛领海水域协议相一致的领海边界精确划定协议等。1996年10月14日马来西亚批准了《公约》。虽然马来西亚政府没有公开宣布领海基线，但是严格说来，马来西亚已经使用地理坐标确定了基线，外国划界专家在图示上简单地表示了设想的基线。1996年《海洋年鉴》（英文版）文章指出，1979年12月马来西亚国家制图董事会出版了政府图集，标明了国家的领海和大陆架边界。海图由两个图表组成，分别展示了东、西马来西亚的领海海域和大陆架区域。图的比例尺均为1：150万。该图没有详细绘出基线，但却使用画面阴影表示出了马来西亚领海的外部界线。据推测，马来西亚沿岸大部分运用了直线基线。但是，要确定怎样的基线因素影响了边界线的实际位置则是不可能的。根据资料，马来西亚在马六甲海峡北部的推断基线及领水主张存在的主要问题是：1）违反1958的日内瓦公约，未公开其直线基线；2）马来西亚使用基点和基线不符合1982年《公约》第7条，应当使用正常基线的地方却使用了直线基线。据悉，马来西亚国家领导人愿意并希望南海的海洋权益问题早日得到解决。

文莱在南海拥有约160km长的海岸线。有人认

2

为，理论上的海洋区域估计有7 100(n ｍｉｌｅ)的面积。在近海区，文莱与马来西亚遵守着殖民时期的海洋边界，而远海区域的岛屿归属和海洋权利处在争议中。有人认为，文莱与中国、马来西亚和越南具有潜在的海洋边界划分问题。1993年7月文莱宣布建立从海岸起向外扩展到200n ｍｉｌｅ的专属经济区，其领海主张为12海里，然而领海基线尚未确定；1996年11月5日批准了《公约》。文莱专属经济区主张的界限与它在1983年1月1日颁布的渔业界线法令规定的渔业区界限相一致。按照这个立法，文莱渔业区从它（未确定的）基线扩展到200n ｍｉｌｅ，除了从这些基线起与邻国的中间线小于200n ｍｉｌｅ的地方外。1988年出版这些界线的官方图表明，文莱主张的区域是遵循着1958年在殖民统治时期由英国强加的海洋边界位置，其北部是文莱/沙巴的边界，南部是文莱/沙捞越的边界，两部分都是马来西亚的地盘。在这些协定界标（100寻等深线）以外，文莱主张把1958年的海上边界从产生文莱海洋空间走廊的海岸向外扩展到200n ｍｉｌｅ。图同样展示200n ｍｉｌｅ界线以外文莱海岸和越南大陆海岸之间的中间线。这样的一条边界将会处在扩大的大陆架权利范围之间，然而200n ｍｉｌｅ界线以外的区域处在文莱专属经济区以外。在南海，马来西亚的大陆架主张要比文莱/沙巴和文莱/沙捞越1958年的边界界标更大地扩展到海上，文莱与马来西亚具有未确定的边界问题。1958年9月11日根据议会法令，文莱产生了与马来西亚北加里曼丹和沙捞越的海洋边界。文莱专属经济区主张的界限与它在1983年1月1日颁布的渔业界线法令规定的渔业区界限相一致。按照这个立法，文莱渔业区从它（未确定的）基线扩展到200海里，除了从这些基线起与邻国的中间线小于

第2期 李令华：南海周边国家的海洋划界立法与实践 9200n ｍｉｌｅ的地方外。1984年独立后，文莱曾提出大陆架范围从原有的文莱/马来西亚边界向外延伸，直至将近200n ｍｉｌｅ。

印度尼西亚是一个典型的群岛国家，有17 000多个岛屿，6 000多个岛屿有人居住。它面向印度洋和太平洋的海岸线共约有54 720km长。1960年2月印度尼西亚颁布了水域法，1980年3月21日政府发表了专属经济区的声明，1983年10月18 日发布专属经济区第5号法令。1997年3月14日印度尼西亚与澳大利亚政府建立专属经济区和某些海底边界条约，在此以前它与马来西亚、泰国、新加坡、印度、巴布亚新几内亚等国签署了领海、大陆架和有关事项合作协议以及边界三接点协议。印度尼西亚与马来西亚就苏拉威西海中某些岛屿主权存在争端，与新加坡就新加坡海峡中的岛屿主权存在争端。1986年2月3日印度尼西亚批准《公约》。1960年2月18日，印度尼西亚第四号法令规定了它的领海基线。印度尼西亚是个群岛国，根据《公约》第46、47条款，它划出的领海基线是直线群岛基线，其领海基点共计200多个。印度尼西亚政府认为，由于200海里专属经济区制度已成为新的国际海洋法的一部分，1980年3月21日，它颁布了印度尼西亚专属经济区宣言，宣布印度尼西亚的专属经济区是从本国领海基线量起向外延伸200n ｍｉｌｅ，其边界线如果造成与相邻或相向国家的划界问题，政府准备在适当的时候，与有关国家进行谈判，以期达成协议。国内有文章指出，印度尼西亚的群岛水域制度，是1982年《公约》通过之前宣布的，它在许多方面是符合《公约》中群岛国制度的规定的。在它的200多段基线中，仅有5段超过100n ｍｉｌｅ，最长的是124n ｍｉｌｅ，符合公约关于这方面的数学规定。它群岛基线以内的水陆比是1.2：1，符合《公约》关于水陆比例的规定。另外，其基线没有在明显的程度上偏离群岛的一般轮廓。然而，1998年出版的《具有争议的马来西亚海洋和领土边界》（英文版）一书中提到：根据1984年全球大地测量系统，印度尼西亚大量的领海基点的地理坐标具有不精确性，个别基点不在陆地上而在海上，需要进行调整和修正。应当指出的是，在纳图纳群岛附近海域印度尼西亚与中国具有海洋划界具有争议。印度尼西亚政府主办过有关的国际南海会议，曾为推动南海问题和平解决作出贡[4-6]

献。

总之，以上五国的海洋划界立法和实践活动都受到《公约》精神的影响，虽然有的国家比较缓慢，

但他们在不断地朝向与《公约》内容相一致的方向迈进。这种情况产生的互动作用会给中国带来各种影响，中国将面对南海问题和海洋事务的处理问题。

2 关于中国对南海问题和海洋事务

的处理问题

1958年9月4日，中国政府宣布，中华人民共和国的领海宽度为12n ｍｉｌｅ。中国于1996年6月7日批准了《公约》。1997年6月26日中国政府颁布了专属经济区和大陆架法。根据中国政府1996年5月15日关于领海基线的声明，中国还有一部分领海基线需要确定，这其中包括海南岛和雷州半岛西部海岸区。由于目前世界沿海国领海基线存在着大量不规范问题，根据现代海洋法发展和海洋划界实践的要求，与世界上许多沿海国一样，我国对已经颁布的包括南海区域在内的全部领海基点和基线位置需要重新考虑。在平坦的海岸，应当划出正常基线；直线基线的最大长度要得到限制（在24海里以内），

[6]

大陆基点数量应该适当增加；精确度需要提高。

自从1947年起中国在南海地图上一直标出了一条断续线，或称“九段线”、“U型线”（即传统海疆线），对该线的法律含义我国官方尚未做出正式、

[7]

明确的宣示。随着国际海洋法和南海形势的发展，特别是为了推动当前北部湾湾口以南外海海洋划界与海洋合作开发，我们迫切需要明确“九段线”的法律地位和含义。因为，我国和以上沿海国都是1982年《公约》的签字国，早日完成南海海洋划界有利于海洋开发和合作以及各国的经济发展和友好关系。中国在世界上是一个政治和经济大国，它对南海领土以及海洋边界划定争端的解决立场和举止具有关键性。随着海洋划界形势的深入发展，中国迟早会遇到南海周边有关国家对海洋划界的挑战和对U型线法律地位的评价和处理问题。占据南海总面积80%左右的U型线内的水域是否作为我国的“历史性水域”，在南海与周边国家的国际海洋划界中它是否仍能发挥作用，中国是否能在U型线内享有国内某些学者提出的所谓“优先权”等仍是中国在南海方面不容回避的问题。南沙群岛高于高潮线的岛、礁、滩共70多个。根据《公约》第121（3）条，“不能维持人类居住或其本身的经济生活的岩礁，不应有专属经济区或大陆架”的规定，它们不可能拥有专属经济区和大陆架，但在它们周围

10 广 东 海 洋 大 学 学 报 第28卷可以划12海里领海区或者更小范围如周围500米的海洋区域。根据《公约》第7、13和121条精神，就南部的曾母暗沙（据查，它从未露出过海面，在海面以下20米左右）的地貌状况而言，其不可能拥有

[8]

任何海域。

3 国外专家对中国南海划界政策的

评述

为了推进划界， 20世纪末韩国海洋法专家、国际海洋法法庭法官朴椿浩用同一个标准评论了韩国和中国的领海基线，对两国不适当的基线作出了否定。1996年7月9日他在所著的“海洋界线 第117号”小册子中说，（中国在南海区域的）直线基线线段31-32（长107.8海里；基点32，七洲列岛）连接了基点31的岩石到达海南岛东北海岸附近一个小岛。该线段阻断了国际海峡——琼州海峡的东部通路。在这里中国基线包围了大片公海区域并把它们主张为内水。除了有几个散布在海岸外海的岛屿外，海南岛没有紧接陆地的一系列岛屿。具有的几个小海湾的基线应当是低潮线，这里运用直线基线是不妥当的。朴椿浩在评论西沙群岛基线时说，直线基线是不能在该地区划出的。西沙群岛在接近120n ｍｉｌｅ长、200n ｍｉｌｅ宽的水域范围内具有十几个分散的小岛和珊瑚礁。这里面积最大的岛屿是永兴岛和珊瑚岛，它们的面积仅是1.62km2和0.26 km2。该地区其它地形是小小岛、岩石和礁滩，其中还有某些被描述为高于潮汐基准面的地物。对于一个岛屿来说，有可能满足《公约》第7条要求并可以划出岛屿的直线基线，但在西沙群岛则很难满足这种标准。2005年9月21日，澳大利亚划界专家Victor Prescott曾谈到中国对南海岛屿主权和管辖海域主张以及九段线问题。他说：他有几张中国地图：1935年的中国地图上南沙群岛周围没有划线；1947年的地图，图上南海周围有11条断续线表示着边界；1972年的地图表示了南海有9条断续线；1993年的地图上仍然是9条断续线。在他的办公室里存放了中国南海岛屿的官方目录，一册是20世纪30年代的，另一册是50年代的。从1947年到1993年所有地图上的边界都有着相同的解释。九段线包围了中国主张的南海岛屿和岩礁，但中国并不能够主张拥有该线内的所有海域和海底。我国应当认识到，如果中国对所有岛屿拥有主权最终得到确认，那么它将有必要与其各个邻国做出谈判，

以便与每个国家划分海域和海底。他强调说：只有划出一条持续不断的边界线，他才能够确信中国不仅获得了岛屿，而且拥有了海域及其海底。以上两位专家的意见是应当值得我们认真考虑的。我国是《公约》的签字国，有责任和义务全面和正确地理解和执行《公约》中包括海洋划界在内的各项条文。

4 南海划界的未来

1982年《公约》赋予世界每一个沿海国划出200n ｍｉｌｅ专属经济区和大陆架边界的权利。《公约》生效后，国际海洋边界划定是解决海洋权益的核心问题，也是世界沿海国海洋政策制定上最重要的问题之一。为了开发海洋资源、发展经济，南海划界受到沿海各国政府的高度重视是必然的。进入90年代后，南海地区如何走向合作和发展已成为周边国家乃至国际社会所共同关注的问题。2002年11月中国与东盟各国签署《南海各方行为宣言》无疑对南海海洋划界带来积极影响，基本缓解了各方在地区安全上的最大争端，并且为维护南海地区的和平与稳定、促进合作奠定了基础[9]。目前中国与越南已经开始北部湾口外海域的划界谈判，为了推进划界工作进展，正确认识上述有关海洋立法和实践问题是十分必要的，因为谈判人员必然会直接面对领海基线和九段线的法律性问题的回应。

国际海洋划界理论和实践的新发展要求世界上所有当事国在当前的海洋划界中应当以海岸线构形和长度为基础，认真确定好国家领海基点和基线的合法位置，正确并精确地计算出海岸线长度等，用中间线、调整中间线或成比例等诸方法最终解决和确定国家之间的海洋边界。按照《公约》第74条和83条的精神和诸多国际海洋划界专家的研究，当前以一条单一海洋边界的形式划出边界是全球所有海域划界大趋势之一。单一海洋边界是把专属经济区和大陆架用一条线划出。加拿大、美国、印度、英国和俄罗斯等国都是以单一海洋边界形式与其海洋邻国划出边界的，而在波罗的海和北海等海域，各国已基本完成了这样的单一线边界划定工作。北海在划界时虽然仅是划出大陆架边界，但最终划界主要是依照海岸构形和长度考虑的，最后操作时舍弃了海底地质地貌因素的影响，划界取得了周边国家满意的结果。有专家说，其实际上就是一条单一海洋边界，勿需再划界。中国与越南在北部湾划界就是以单一海洋边界的形式划定的。单一边

第2期 李令华：南海周边国家的海洋划界立法与实践 11界“简单、确切和直观”，在技术上具有可行性并且操作方便，便于国家的行政管理。南海宽度大于400n ｍｉｌｅ，其面积要比渤海、黄海和东海面积的总和还要大3倍。在这样大的区域中划界是件不容易的事情，各国政府和划界专家的海洋划界原则、理论、标准和方法都需要按照《公约》的精神和规定，趋向一致、彼此接轨，只有这样才能奏效。否则，划界分歧是难以解决的，操作是极其困难和复杂的。当然，南海岛屿的主权争议是客观存在的，这个问题的最后解决需要时日。海洋划界主要考虑大陆和大岛屿的海岸线构形和长度，由于小岛或小小岛的法律地位和效力的降低，它们对国际海洋划界，尤其是对南海划界的影响可以说是微小的，有些具有主权争议的小岛在划界中可以先用“飞地”化方法进行处理。此外，南海区域的马来西亚/泰国、马来西亚/越南，以及澳大利亚/印度尼西亚（现在是东帝汶）等新的国际实践已经表明,由于当事国合作开发立法和海洋管理方面存在困难以及最终收入和利润难以分配，海洋边界如果不早日提前划定，或者双方政府没有签署单一海洋边界协议的话，任何共同开发都是有限的。就此，南海的整个状况也不会例外。

参 考 文 献

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