论农村土地所有权的归属

第２期（总第２１９期）　２００２年２月　财经问题研究　Ｎｕｍｂｅｒ　２（Ｇｅｎｅｒａｌ　Ｓｅｒｉａｌ　Ｎｏ　２１９）　Ｆｅｂｒａａｒｖ．２００２　论农村土地所有权的归属　邓大才　（中共常德市委办公室．湖南常德４１５０００）　摘要：皋文提出虽熊在法律上，农村土地为乡村组集体经济组织所有．但是，宾斥上乡村姐　集体经济组织只是名卫上或者法律的所有者．真正的所有者为国章　关键词：农村土地所有权；归属；乡村组集惟经井组轵　中围分类号：Ｆ３０１，１　文献标识码：Ａ　文章编号：１０００—１７６Ｘ（２００２）０２—００３６・０４　一、农村集体经济组织不是农地的真正所　有者　１．农地所有权被多重分割　所有权的体现就是所有权主体拥有或者支　配使用权、收益权、分配权和最终处置权的各　种权利。按照所有权的这个标准来对照，乡村　组集体经济组织都不是真正的所有者。　（１）所有者对使用权的约束权利被肢解。　虽然在法律规定所有权和使用权可以适当分　离．但是使用权仍然是所有权派生的二级权　能，所有者有一定的约束或者支配的权利，但　是目前所有者并没有这方面的权利。一是乡村　组集体所有者设有选择使用者的权利。因为集　体所有的土地必须按照国家的要求承包给农户　经营。二是乡村组集体所有者没有约定或者安　排使用权的权利。一般的土地承包合同，所有　者有权对承包者的使用权进行一定的约定，如　要求承包者保护土地的肥力．维护土地相关基　础设施等，但是乡村集体所有者没有这样的权　利　三是乡村集体所有者投有调整使用期限的　权利。如集体所有者必须执行国家的土地承包　政策，不能随便调整土地，不能缩短土地的承　包期限，第一轮承包完后再延包３０年，等等。　这些权利都在国家的手中，乡村组集体只能执　行国家的命令。　（２）收益权被肢解。按产权经常学的分配　原则，农地收益应在所有权、承包权和使用权　之间分配，换句话就是所有者、承包者和使用　者在既定的分配制度下应各自拥有相应的收益　分配权利。但是由于农村土地所有权的多重　性、多级性，导致所有权的归属不明确，从而　使所有者的收益权利硬化，收益责任软化，一　方面导致所有权的利益要求主体、接受主体和　责任主体虚置，所有权收益要么被承包农户所　截留，要么为上级所有者侵蚀，各级所有者在　利益驱动下，竟相追逐收益，不管是法律所有　者的收益，还是农民的剩余收益（这主要指县　和乡两级，地、省和国家则采取比较含蓄的方　式），从而导致收益分配混乱无序，法律所有　者——集体的收益不能得到保障，处在非稳定　状态　（３）分配权被多重分割。法律规定农地所　有权归乡村集体，但是在实际上，农地的实际　所有权却被各级行政主体多重分割。除组、　村、乡可以对农地行使所有权外，县、市（或　地区）、省和中央政府也可以对农地行使分配　权。如农地各项费税的确定，就是由省、市级　政府确定大框架，再由县级政府具体来分解。　税费的最后数量是各级政府和村组多重搏弈最　终达成的妥协。所以在分配权上就形成了中　央、省、市、县、乡．村、组七级共同分割　（４）处置权随着政府层次的升高而逐渐增　大。处置权是所有权主体拥有所有权的显著特　征，也是ｊ乎价是否拥有所有权的重要依据。从　我国农村土地处置权看，上级政府比下级政府　拥有更大的处置权　乡村处于行政体制的末　收稿日期：２０１）１—１１）．２８　作者简介：邴大才（１９７０一）．男．湖南祝寿县＾．研究生．主要从事粮食　土地和新制度经济学等方面的研究。　维普资讯 http://www.cqvip.com

论农村土地所有权的归属　端，处置权最小，中央政府的处置权最大。虽　然法律上明文规定，农村土地所有权归乡村集　体，如农村土地的非农化，法律所有者就无权　决定，必须由使用单位分别向县、市、省级政　府审批决定。可以这么说，各级政府都具有所　有权主体的性质，就是法律的所有权主体没有　处置的权利，这有两个结论：一是处置权也是　被多重分割；二是法律所有者根本没有处置　权。　２．农地集体所有权因承包权的物权化而　弱化　为了保证土地承包经营制的稳定，保护农　民的利益，农户土地承包权在时间长度、内容　的广度上都进行了不断扩展。一是延长了承包　时间。中共十五大和十五届三中全会，又进一　步明确承包权３０年不变，而且３Ｏ年以后，也　投有变的必要。二是拓展了承包权的内涵。农　村土地权利结构主要是由所有权、承包权、使　用权、收益分配权、处置权等权能构成了。所　有权属于一级权能，其他的权利是派生权利。　我国在延长承包权的时间长度的同时，对承包　权的内涵也进行了扩展，规定承包土地是农民　的财产，土地使用权可以有偿流转。这些规定　就在一定的程度上，使土地承包权具有了物权　性质和财产性质。承包权物权化和财产化，势　必削弱所有权的权利。如果把土地权利束看成　是一个“蛋糕”．承包权主体的份额大了，所　有权主体的所占的份额必定变少。承包权的物　权化和财产化使乡村集体不仅不能选择土地的　使用者，也不能再约定土地其他各项权利。乡　村集体也就真正变成名义上的所有者。　３．农地集体所有权因承包权增生多项派　生权利而异化　随着承包权利长度和广度的扩展．承包权　也相应地派生出了新的权能，如生存保障权、　就业权、抵押权、发展权等权能。这些权利本　来只能与所有权相伴相生。但是现在这些权利　是与承包权相伴相生的。这也就在一定的程度　上表明，承包权因这些权能的扩展而具有了准　所有权的性质。承包权派生权利的增生，就使　承包者不是传统意义上的承包者，所有者不是　传统意义上的所有者，从而导致所有权和承包　权同时异化。　二、农村土地集体所有权的悖论　虽然现在法律规定乡村集体为农村土地的　所有者，但是实际上乡村集体在行使土地所有　权利时却表现出种种悖论：　悖论之一：如果说乡村组集体拥有农地的　所有权，则肯定会拥有农地收益的处置权，但　３７　是乡村却没有独立的收益分配权利。正因为乡　村组没有收益的权利，所以才会有乱收费、乱　集资的现象。反过来讲，如果乡村组集体拥有　所有权，这种收费就不应该是乱收费，而是正　常的收费。　悖论之二：如果乡村组集体拥有农地所有　权，就会有农地使用者的选择权，可以在法律　规定的范围内自主地选择土地使用者。所以乡　村组集体调整农民的承包地应该是一种权利内　的行为根本不会违法。　悖论之三：如果乡村组集体为农地的所有　权主体，在符合国家农业产业政策的前提下，　就有权代表全体村民处置土地，而且可以确定　土地交易的价格，但是实际乡村组集体几乎没　有处置土地的权利，而且如果自己单独处理了　农村土地，还会违法。如果承认乡村组集体的　所有权．乡村集体对土地的处置就不是违法。　悖论之四：如果乡村组集体为农地的所有　权主体，乡村级集体就有权决定土地承包的期　限，契约未到期前，如果能够进行一定的毁约　补偿，提前收回土地使用权，应该在所有权的　职权范围之内，不应该受到指责。但是实际上　乡村组既没有土地承包期限的决定权．也没提　前收回承包土地的权利。如果乡村组按照所有　权主体的权利决定承包权的期限就违反了国家　的法律。这就使得农村土地为乡村集体所有的　法律规定和承包权不能随着调整的法律限制产　生了冲突。　悖论之五：如果乡村组集体为农地的所有　权主体，农地所有权的经济收益应该归乡村组　集体所有，就投有必要再向上缴上级政府（农　村的工商各税除外，这主要是指县级政府），　这就可以解除乡村组集体经济组织最为棘手的　提留兑现问题。但是，实际上乡村组集体根本　无法把农地所有权的经济收益完全纳为自己所　有，必须按季度向上级财政交纳，而且目前农　村地区的财政几乎完全依靠土地的各种收益来　养人和维持政府的运转。如果乡村组集体要履　行自己所有权主体的权利，要保护自己的所有　权收益，就违反了国家财经纪律、就是不服从　上级、就是违法。　悖论之六：如果乡村组集体为农地的所有　权主体，农地所有权经济收益的使用方向，集　体经济组织就可以完全自主决定。但是实际上　作为农地所有权收益——乡统筹和村提留却规　定了多种使用方向．统筹有三个方向，提留有　五个方向（即三提五统）。反过来讲，也就是　组成农地所有权收益有八个构成，这八个构成　是由国家规定的，而不是由农地的法律所有者　维普资讯 http://www.cqvip.com

对经ｉ司题研完　２００２年第２期　总第２１９期　农村集体经济组织本身决定的。但是如果　说农村集体经济组织为真正的土地所有权主　体，就应该根据农地的市场供求来决定农地所　有权的经济收益，也可以根据自己的需要来确　定经济收益的各种用途。但是这是不允许的，　也是违法的。　三、国家是农村土地的真正所有者　农村集体土地所有权的悖论表明，乡村组　集体并没有拥有土地的所有权。而只是国家的　三个代理人，所有权的真正主体是国家。　１．国家拥有土地的最终处置权　前面已经阐述了，乡村组集体不能最终处　置农村集体土地，各级政府也只有部分的处置　权。那么，农村土地的最终处置者是谁呢？国　家才具有农村土地的最终处置权。这可以从两　方面来证明，一方面，国家规定耕地只能用来　从事农业，商品粮基地只能种植粮食；另一方　面，农业用地要转为非农用地，乡村集体这个　法律上的所有者没有权利决定。土地农转非的　数量、补偿金额、农转非的时间安排都是国家　决定的，而且这些权利都由中央政府直接掌　握，但是在实际操作过程中，中央政府委托给　了省级政府，虽然省级政府也有一定的自主权　利，在土地的处置上也有一定的灵活性，但是　省级政府必须对中央政府负责，在中央政府规　定的框架内灵活，不能越轨。所以，最终的处　置权完全在中央政府，地方各级政府也是代理　人，或者说政策的执行者。　２．国家拥有土地收益的分配权　现在土地收益的分配有四个层次：一是国　家的工商各税；二是乡统筹、村提留；三是以　各种名义的收费；四是农地转让增值的分配。　虽然国家只规定了工商各税的征收标准和方　式，但是实际上，乡统筹、村提留和其他各项　收费也是由国家最终调控和决定的。乡村集体　和各级政府只有落实、执行的义务和责任。如　乡统筹和村提留的确定，也是国家规定的收费　标准（当然这不包括各级政府的违法的搭车收　费）。其他各项收费，如农村教育集资是通过　中央政府或者以中央政府的名义出台的政策和　制度决定的，或者说是中央政府所纵容的　所　以农村土地的收益分配权完全由中央政府所决　定。乡村集体这个法律的所有权主体只有“搭　车收费”权利。同样，农地转让收益也遭类似　命运，按理讲转让收益应在所有者、承包农　户、经营使用者之间按各自的地位、作用和投　资各取所获。级差地租Ⅱ归使用者，级差地租　Ｉ归所有者，但是由于产权不清晰，农地转让　收益还没有从理论、政策和法律上界定清楚。　一一而往往是国家应得的流失了，或者增值部分被　各级所有权代人蚕食了，终级所有者、法律所　有者、承包使用者和经营使用者的成本补偿和　增值都得不到。　３．国家拥有选择土地使用者和规定土地　使用方向的权利　虽然国家并不决定某一块土地归谁承包、　谁使用。但是国家从整体上确定了土地归哪些　人、或者哪类人所承包和使用。因为法律明确　规定土地必须承包给农民，商品粮食基地必须　种植粮食，所以乡村组集体这个法律上所有者　根本没有权利决定土地使用者，没有权利决定　土地的使用方向，乡村组集体只是在国家规定　实行家庭承包制这个大前提下，对土地进行承　包的具体落实者和执行者　４．国家真正拥有土地的收益　从表面上看，统筹提留为农地的法律所有　权主体——乡村集体所拥有、所使用了。其实　并非如此，如果我们分析乡统筹和村提留的使　用方向就会发现，农地所有权的收益完全归国　家所有了。三提五统基本上属于社会公共支出　范畴，按理讲，有相当大部分都应由国家支　出，但是国家并没有支付一分钱，却由农地所　有权的经济收益来补偿。因为如果统筹提留收　益不用来支付，政府必须要用财政支出来解　决。所以归根到底，国家真正拥有农地所有权　的收益。　综上所述，我国农村土地的法律所有权　（即名义所有权）与实际所有权完全不一致。　我国农村土地的所有权的真正主体是国家（中　央政府），各级政府只是国家这个所有权主体　的代理人，乡村组集体是国家所有权的基层代　理人。　四、所有权主体归位是经济社会发展的必　然要求　既然农村集体经济组织不是农村土地的所　有权主体，这就需要对农村地权进行设计，以　使农村法律所有权主体与实际所有权主体一　致。这有两个途径：一是土地私有化，土地量　化给农民个人；二是土地国有化，让土地所有　权归位。　土地私有化首先应该排除。一是土地私有　化不符合我国的社会主义制度的基本要求　农　村的土地是最大的国有资产（虽然表面上公　有，但是实际上是国有）。所以要保证社会主　义眭质，必须保持土地的公有性质，所以私有　化不是农村土地改革的方向。二是土地私有化　对社会的影响太大，不能保持土地这个资产的　历史连续性。三是土地私有制与目前要求实行　维普资讯 http://www.cqvip.com

论农村土地所有权曲扫属　家庭承包责任制的政策相悖。因为今后在一段　很长的时间内，农村土地必须承担生存保障和　社会就业功能。而只有国有的土地才可能承担　这种非经济性的功能。私有土地的“经济人”　性质决定了，其主体没有必要，也不可能承担　这种社会功能。四是土地私有化削弱了国家对　国民经济的调控能力。我们这样一个人口大　国，保证粮食的稳定供给是土地的最基本的功　能，也是我国在土地政策上有别于其他国家的　主要特点。如果土地私有化后，国家调控能力　削弱，将无法保证足够数量的土地种植粮食，　而危机国家的粮食安全　五是我国是一个农　业大国，有艰巨的城市经济发展和工业化的任　务，而土地是城市发展和推进工业化的资源。　可以节省城市发展和工业化的成本。如果土地　私有化后，国家必须会出巨资回购土地。这势　必延缓城市化和工业化的速度，不利于我国实　行赶超战略。所以不管是从历史来看，还是从　我国社会主义的性质来看，还是从有利于我国　经济的发展来看，私有化都不是最佳的选择。　既然农村土地私有化不是最佳选择，而维　持现状又存在过多的问题，所以国有化应该是　比较好的选择。既然现在国家又是农村土地的　实实在在的所有者，与其让国家这个土地实际　的所有者站在幕后来操纵，不如干脆让土地所　有权归位．使法律所有权与实际所有权一致。　这有内在的必然性。　１．农地所有权归位是对地权扭曲的矫正　农地所有权归位并不是一次真正意义的土　地革命或者“土改”　因为农村集体从来没有　真正地成为农地的所有者，长期以来只是一个　“影子所有者”。真正的所有权主体是国家，具　体来说就是代表国家的中央人民政府。所以将　农地所有权归位，是对过去长期以来扭曲的农　地产权的矫正。　２．农地所有权归位是农地发展趋势的必　然选择　从法律角度看，所有权居核心；从经济效　率角度看，所有权主体代表不具有所有权实际　内容的行使权，这是近代物权法上主张使用权　优于所有权的理论基础。从国外土地的发展历　程来看，使用权优于所有权是一个发展趋势，　但是使用权优于所有权，必须有一个前提条　件，即这个所有权必须是国家这个全民利益的　代表，否则就难　行得通：因为如果农地所有　权不属于国家，而属于所谓的集体或者个人，　３９　为了集体的利益和个人的利益，肯定会强化土　地的所有来确保集体和个人利益。这就不能体　现使用权优先所有权的原则。而要体现这一原　则只能是土地所有权为代表全民的国家。所以　农地所有权归位是农地发展趋势的必然选择。　３．农地所有权归位是农地集体所有与农　户家庭承包种种悖论的现实选择　集体所有与农户承包的种种悖论表明，要　么就调整承包制，要么就使农地所有权归位。　由于家庭承包经营制是根据我国国情的制度安　排，要长期坚持，这是不能动摇的。因此，要　解决这些悖论就只能使农地所有权归位，实行　土地国有化。　４农地所有权归位是对土地管理的内在　要求　家庭承包经营一般是以组为单位进行土地　承包，这种土地承包方式有一种自我强化机　制，即使土地分散经营凝固化的趋势。这种自　我强化机制不适应承包制发展的需要。随着承　包土地政策的调整，土地承包权或者使用权可　以有偿转让，在组这个小范围内，转让对象有　限，转让成功率低，跨组、跨村，甚至跨乡、　跨县寻找转让对象成了一种必然的选择。要打　破以组为单位的土地均包自我强化机制，就必　须调整土地集体所有权，允许在全社会范围内　配置土地。因此，让农地所有权归位是对家庭　承包制发展的内在要求。　５．农地所有权归位是对家庭承包权物权　化和财产化的主动适应　在目前的地权结构中，我国突出了承包　权，并且承包权有物权化和财产化的趋势。要　满足承包权物权化的趋势，在农村集体所有权　的范畴内，存在诸多悖论（前面已经论述）无　法解决。而承包权物权化和财产化是我国的政　策和现实的选择，这是农地制度安排的一个约　束条件。这个约束条件只能与土地国有化的制　度设计相容。所以让农地所有权归位是对家庭　承包权物权化、财产化这一既定约束条件的主　动适应。　通过上述比较和分析，我们可以发现，农　地所有权归位——国有化，是成本最低，社会　震荡最小，而又符合我国社会主义发展要求制　度变迁的路径。　责任编辑：刘艳）